民間參與公共建設強制接管營運相關規定之介紹

        民間參與公共建設議題中，對於強制接管營運機制，目前相關法規仍未臻至善，且各中央目的事業主管機關制定之接管辦法並未有一致的規範，以致當事人各自解讀以致產生爭議，譬如接管之範圍、接管之程序、接管人之權利義務及原公司人員之權益等問題，有其必要將目前的法規建構得更加明確，以確實維護公共利益並兼顧民間機構之權利。

前言

 民間參與公共建設案件係採取政府與私人共同合作模式，由民間機構作為公共任務的執行者，國家雖不擔當執行者但仍位居擔保者角色，對於民間機構執行情形必須進行監督管理。

 強制接管營運係當民間機構經營不善或其他重大情事發生時，於情況緊急下，主辦機關接管民間機構所占有之營運資產，並對其人事為必要的指揮監督，以保持公共建設營運服務不間斷所為的一種必要處置措施。

本文以「促進民間參與公共建設法」(以下稱促參法)之強制接管規定及中央目的事業主管機關訂定之強制接管營運辦法進行介紹，期盼讀者進一步瞭解強制接管之相關規定。

強制接管營運之目的與法源依據

 民間參與公共建設案件，民間機構雖作為公共任務的執行者，並不等同於國家的全面放手與撤退，國家對社會福祉之維護仍負有義務，因此，適度的管制措施是不可或缺的。確切的說，國家除應負擔保責任之內涵為保護民眾基本權利外，國家還須負起「給付不中斷之擔保」、「給付品質之擔保」、「公平競爭之促進」、「公共利益之維護」等擔保之責。當有損害重大公共利益或造成緊急危難之虞時，公權力需強制介入，以維持公共建設繼續營運及整體之公共利益，這就是強制接管之目的。

依據促參法第53條第2項規定，中止及停止其營運一部、全部或終止投資契約時，主辦機關得採取適當措施，繼續維持該公共建設之營運。必要時，並得予以強制接管營運；其接管營運辦法，由中央目的事業主管機關於本法公布後一年內訂定之。

 目前中央目的事業主管機關訂定有「民間參與社會福利設施及營建相關公共建設強制接管營運辦法」、「民間參與勞工福利設施接管營運辦法」、「民間參與農業設施公共建設接管營運辦法」、「民間參與交通建設及觀光遊憩重大設施接管營運辦法」、「民間參與經建設施公共建設接管營運辦法」、「民間參與運動設施接管營運辦法」、「民間參與文化設施接管營運辦法」、「民間參與教育設施接管營運辦法」、「民間參與環境污染防治設施公共建設接管營運辦法」、「民間參與衛生醫療設施建設接管營運辦法」等。另外交通部依據「獎勵民間參與交通建設條例」第43條第3項規定訂定「民間參與交通建設接管營運辦法」。促參法相關規定及以上辦法皆為強制接管營運之法源依據。

強制接管營運之相關規定

一、強制接管之要件

 強制接管之要件，包括施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、經營不善或其他重大情事發生。促進民間參與公共建設法施行細則第48條明文：「促參法第52條第1項所稱施工進度嚴重落後，指未於投資契約所定之期限內完成工程，或建設進行中，依客觀事實顯無法於投資契約所訂期限內完成工程者；所稱工程品質重大違失，指工程違反法令或違反投資契約之工程品質規定，或經主辦機關與民間機構雙方同意之獨立認證機構認定有損害公共品質之情形，且情節重大者；所稱經營不善，指民間機構營運期間，於公共安全、服務品質或相關管理事項上違反法令或投資契約者。」

二、強制接管之時機

民間參與公共建設案，依促參法第53條第2項規定有下列情事之一者，主辦機關「必要時」，得作成強制接管營運處分通知民間機構。

(一)有本法第52條第1項情事，經主辦機關通知民間機構中止營運之一部或全部者。

(二)有本法第53條第1項情事，經中央目的事業主管機關通知民間機構停止營運之一部或全部者。

(三)依本法第52條第1項第3款或依投資契約及其他法令規定，經主辦機關書面通知民間機構終止投資契約者。

三、強制接管之程序

 依據各中央目的事業主管機關所頒定之接管營運辦法，包括中止或停止營運後之接管及終止投資契約後之接管。其強制接管程序主要有選任接管人、作成強制接管處分並公告、財產設備及經營權之點交、強制接管期間之管理，及強制接管之終止等。

以「民間參與交通建設及觀光遊憩重大設施接管營運辦法」為例，第2條為選任接管人之規定、第3條明定強制接管營運處分應以書面載明事項、第5條明定對其人事為必要的指揮、第8條明定得限制民間機構股東會職權行使之規定、第11條明定得終止強制接管營運之情形等。

四、強制接管之救濟

參酌「民間參與交通建設及觀光遊憩重大設施接管營運辦法」第3條第2項規定，當投資契約發生促參法第53條規定情事，而有強制接管之必要時，主辦機關應以書面載明強制接管之標的設施、事由、依據及認為必要等事項，通知被接管之民間機構並公告之。這是主辦機關就促參法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為。當民間機構對此處分不服時，另依據同辦法第3條第2項第8款規定：「如不服處分，得於收受通知之次日起30日內，依法提起訴願。」

五、強制接管之終止

 中止或停止營運後之接管，民間機構暫時性停止經營權，依據「民間參與交通建設及觀光遊憩重大設施接管營運辦法」第 11 條規定，主辦機關於有下列情形之一者，得終止強制接管營運。

（一）強制接管營運事由已消滅。

（二）有事實足認無法達成接管營運之目的。

（三）經主辦機關認定已無強制接管營運之必要。

 主辦機關於終止強制接管營運時，應以書面載明下列事項，通知民間機構、融資機構、保證人、接管人及有關機關並公告之。

（一）終止強制接管營運之事由。

（二）終止強制接管營運之項目及範圍。

（三）終止強制接管營運之日期。

（四）其他經主辦機關認定必要之事項。

同法第12條規定：「依前條第一項規定終止接管營運時，接管人應就接管營運事項進行結算，並將接管營運事項相關資料，移交民間機構或主辦機關所通知之接續營運之人。」 

結語

 強制接管是國家監督管理民間參與公共建設重要的一環，係主辦機關就情況緊急，遲延即有損害重大公共利益或造成緊急危難之虞時為之，以主辦機關單方的意思表示，通知民間機構接管之決定，對外直接發生法律效果之行政行為，為一行政處分。故強制接管是法律直接賦予主辦機關之權利，非契約關係所生之權利。

 在強制接管後之經營管理權問題與接管後之原公司人員權益問題，本文認為是強制接管營運重要的議題。強制接管後之經營管理須要有事先的規劃，否則接管營運後狀況可能會更糟。故主辦單位應未雨愁繆，事先做好接管之組織與分工、接管計劃，或擬訂委託有該事業經營管理經驗與能力之第三人為接管人之契約，才不致於接管後亂了手腳，使營運服務品質下降。而保障原有員工之權益方面，接管人應調查留任之意願，民間機構為必要之協助，並盡可能保障原有之權益不變。

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