我對日震災可提供土地供移民的可行性初步評估

前言

2011年初全球發生政治動亂與自然災害,為十分特殊的一段時間。此期間於3月11日下午發生在日本的大地震與其後因海嘯而導致的核子事故,更為世人所矚目,其影響至今仍未完全結束。

311東日本大震災為日本歷史記錄以來最大的地震(地震規模達9級)。因震央位於海面下,其所引發的海嘯亦是日本歷史記錄以來規模最大(高度近40公尺,波源南北長550公里,東西寬約2百公里,比台灣本島面積大)。上萬人傷亡與上萬人失蹤,同時因海嘯導致福島核子發電廠因核反應爈仍在運轉但無法帶出熱量發電,而致爐心熔毀爆炸而使放射性物質洩散,徹底震毀了日本為安全且先進國家的旗幟。因核子事故使日本成為各國警戒旅遊的區域達一段時間,2011年5月台灣外交部仍示日本東北地區為紅色警示,即不宜前往區域。

東日本大震災各國亦莫不伸出援手,予以出錢出力救災。其台灣截至2011年5月捐款達台幣60億,高居世界之冠。台灣與日本未有官方邦交關係,這之間可看出其關係特殊之處。而台灣在震災後對日本的援助主要為金錢,這對失去所有,包括土地的宮城縣民,或已無法居住在核洩散區域的福島縣民而言,金錢無法直接協助這些人。

本文主要期能透過對台灣過去在自然災害後的安置方式,提出台灣援助日本同時獲利的另一方法,盼能在此一巨大天然災害後以最直接與完整的方式,協助這些失去所有的人。

台灣的安置模式

台灣自1999年發生921大地震以來,至隔數年即發生一次嚴重的颱風引致的水災,對天然災害後的重建與居民安置已累積相當成果與經驗,此可由「莫拉克颱風災後重建特別條例」第2條「災後重建應以人為本,以生活為核心,並應尊重多元文化特色,保障社區參與,兼顧國土保安與環境資源保育。」見其一斑。該條文中已記取比如1990年「歐菲莉颱風」處置案例的經驗,當時政府為了安置銅門村12、13鄰受災戶,集體遷往「博愛新村」,但俟後部分村民重回山上建屋耕作,即為一漏失「以生活為核心」的不成功安置案。

台灣的自然災害後安置災民的方式,主要精神展現在「以人為本,以生活為核心」,而執行的技術上主要以政府土地撥用或徵收,但不設定地上權而以捐款或政府支出的方式,進行地上物的設計施工。無償使災民登記為地上物之所有權人,而土地之所有權仍為國有。此一方式為平衡諸方利益的方式,但因災民受安置時間不長,這土地所有權與地上物所有權分屬不同人(或單位),其後會發生的問題尚不明確,但在極短時間要安置災民此不失為一可行之方法。土地之徵收或撥用,於法令上亦明確排除土地法第25條與國有財產法第28條的限制,即公法人或國有財產不得任意處分的限制予以解除,這使法令的完備性得以確保。

在台灣開發行為受到相當的限制,比如水土保持法第12條要求在山坡地或森林區進行開發需準備水土保持計畫書進行審查,通過才可進行開發。但水保審查為一相當冗長的過程,筆者曾於2010年審查賀伯颱風(1996年)的安置案中的水保計畫,災後已14年尚未完成水保審查。台灣雖曾飽嚐未加限制的開發苦果,而漸漸了解過度限制亦有其苦果。除水土保持法的開發限制外,另一引自美國的環境影響評估法亦為開發上的重大限制,從前段時間的科學園區完成環評,但受利害關係人的起訴而法院命令停工的案例,可見環境影響評估亦為一具相當權力的利刃,即便評估通過但不代表開發行為就可一路順暢。

環評與水保的需求,與救災的急迫性不相容,所以在「莫拉克颱風災後重建特別條例」第21條第1項前段略以「辦理安置災區災民所需之土地,合於取代環境影響說明書之境保育對策,於一定規模以下,經土地使用、地質、環境影響評估、水土保持及水利等機關會勘認定安全無虞者,有關土地變更、開發事項,不受區域計畫法、都市計畫法、國家公園法、環境影響評估法、水土保持法及其他相關法規規定之限制」。有效平衡了救災的急迫性與開發行為的限制。台灣在88風災後就災民的安置,依重建條例已累積相當經驗,而開發行為的限制與解除,亦在相關的土地變更程序與建築管制之適用中,形成一特有的文化與風格。

核子事故影響的土地與人民

331 東日本大震災影響層面最大的不是地震與海嘯,而是核子事故。日本為自然災害頻傳之國,用其文明與國力,平衡人民的生存與自然的力量,舉世聞名,這可由高速鐵路由一地震頻傳的島國發展,而非一位處大陸無震的國度可看出日本的文明、科技及人民的勤奮努力。但這些不易建立的圖像與商標,在一次地震中被摧毀無遺。海嘯浸泡了核子電廠反應爈的柴油發電機,當水無法循環帶出在爈內由核子連鎖反應產生的熱,造成爈內悶燒與其後的爆炸核外洩事故,日本的文明,人民的勤奮被核子事故與政府的恐慌的海嘯所淹沒,而最無辜的是宮城與福島的人民。其中福島核子電廠發出核子事故後,傳出災民自栽事件,這些人民賴以為生的農業與土地,已化為焦土,我們猶記台灣重建條例的第二條「以生活為核心」,當失去此核心,生命也就失去依附。

福島的桃、米、蘋果等農產品舉國聞名,台灣在也買得到越光米,為日本上等的米。今發生核子事故,上等的越光米無人問津,而其它相關的農作物已無法流通販售。當一個天然災害剝奪了人的財產與健康時,若還有未來與希望,以島國人民的韌性還可奮鬥下去,但當剝奪的是未來與希望時,可能就不同了。

台灣在東日本大震災後捐款達60億,但政府捐款(純外交部預算,非政府勸募帳戶內之民間捐款)台幣1億,相較於民間的活力有極大差距。但台灣政府在這之間有許多的災民安置經驗與資源可捐助,不必限於金錢亦可協助日本進行重建。

台灣可循過往災民安置的經驗,安置福島縣因核子事故失去土地的災民與農民,透過土地的征收或撥用,依土地公告現值加4成為價格,以交易期日之匯率與日本進行公債的交易,一來日本原需採舉債獲現金以進行災後重建之需求可有效降低,台灣政府亦可取得日本公債(以日人的國力與民族性,日本公債為極佳的投資),並進而讓日本災民農民可來台耕作,其農作物為極高經濟價值的經濟作物,比如越光米或高等有機蔬果,產品可以在台灣販售,甚而較反日的大陸,亦可因為這是台灣的農產,而採購在台日人的經濟作物,台灣亦可受惠於先進的農業技術引進與交流,此為一多贏的方案。

可行性初步評估

在法令之擬定上可大量準用「莫拉克災後重建條例」,因而土地之取得與開發限制皆可解決。而日人在台之土地取得尚需納入此一新擬定之法令,其土地俟後之流通亦依台灣現行法令之規範,亦需解決土地所有權與地上物所有權悖離的狀態。

而土地之取得與公債之交易,應由各地方政府視其所有土地與經濟部所轄台糖土地進行徵收,再與日本公債交易。比如台南市有良好日照與農業土地及山林,由台南市徵收台糖土地,取得所有權後與日本公債進行交換,日本取得土地所有權後再依其內部規劃配予災民農民,再依程序於台灣進行土地之登記正式由災民取得所有權。

可行性評估之工程技術上的考量,於土地開發與基礎建設就工程技術而言,較不具困難,而財務上之分析與考量如上述亦可進行。此間需要的是台灣政府的執行力,建議可由外交部領銜,召集國內與日本的土地與財務的專業公司與單位,比如仲量聯行、戴德梁行、野村證券、台灣世曦及內政部土地重劃工程處等,因仍有其急迫性,以低於市價的顧問服務費用,採用限制性招標直接議價予相關顧問展開土地變更、法令研擬及債券交易相關程序的細節研議,月餘應就可完成相關研究,與日方合意簽定協議即可推動,最快可在次年即嚐到在台灣的越光米,還有裏面災後重生的希望與謝意。

結語

1895年中日甲午戰爭中國戰敗,台灣被割讓給日本統治了50年。日本帶給台灣有甜有苦,人權的斲喪是苦,但基礎建設與現代化是甜,這層關係使災後台灣捐款為舉世之首。日本人留給台灣土地登記,戶籍普查,郵政,鐵路,日月潭電廠與嘉南大圳等,這數不盡的甜與苦,在2011年311的地震後是一個甘苦消敉的契機。當台南市政府徵收台南市內台糖的土地(台糖的總公司就在台南),再賣給日本時,日本福島的災民農民踏上原是八田與一所灌溉的田地,就在原來糖業株氏會社的土地上,找到重生與希望,把原來殖民的方式化為安置重生的居所,台日協力達到使災民「以生活為核心」的重建與安置,一同撫慰災後受創的災民與重現日本農業的光華。

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