第1117期 社論-談具災害潛勢老舊建物之都市更新

近年來,極端氣候造成天然災害日增,加上臺灣位處環太平洋地震帶,為地震發生高危險地區;另因許多建物是921震災前所興建,其建物耐震能力普遍不足。若於人口密集都會區發生高強度地震災害,將對民眾生命、財產及安全影響至鉅。為避免高強度地震造成嚴重災情,如何針對具災害潛勢之老舊建物群聚區,進行都市更新及規劃,儼然已成為當今重要的議題。

都市更新無法一蹴可成,而需逐步漸進,因此政策上可先從具災害發生疑慮的老舊建物,考量其災害潛勢,如複合型地質災害及地震災害,並納入建物震損及老舊等潛在因素,綜合評估後予以劃定更新區域。而後由災害潛勢分析、災害風險評估、具災害潛勢之老舊建物都市更新區域試辦,再由試辦區域結果,提出都更策略與模式。

而就具體執行面,其推動項目及分工構想,可分為老舊建築物安全評估及改善機制、檢討都市更新相關法令及規範、民眾參與等。至於老舊建築物安全評估,需先建立計畫範圍內建築物資料庫,利用建築物屋齡、樓層及結構建材資訊,進行建築物耐震能力初步探討,以確認結構安全度較低之建物區域;而後再針對不同結構型態之建築物,擬定合適的評估方法。而經詳評判定耐震性能有疑慮之建物,經評估後提出耐震補強或重建之結論。

而就民眾參與的層面而言,透過宣導與教育,來提升居民防災意識、以及宣導老舊建物都更的理念、及加強安全社區的願景宣導,透過都更讓建築在耐震能力提高外,也提供社區具備良好的防災避難空間,提升民眾參與都更的意願。

又,為加速具災害潛勢之老舊建築物重建,內政部於106年5月10日,於「都市更新條例」外,另行公布「都市危險及老舊建築物加速重建條例」。針對主管機關評估有危險之虞、結構安全性能評估未達最低等級、耐震能力未達一定標準等之建築,經重建計畫範圍內全體所有權人同意後,即可取得容積獎勵辦理重建,此舉對加速具災害潛勢之建築物重建,雖立意良善,然其中『經重建計畫範圍內全體所有權人同意』之規定,使得重建困難重重。不僅2016年臺南震災之災後重建,績效不彰;連今年2018年花蓮震災,恐難有突破,故危老條例仍有檢討之必要。

眾所周知,辦理都市更新有兩大困難,其一為整合困難,其二為財源籌措。在整合困難部分,一如前述,建議可針對全面清查具重建必要性之老舊建築,由政府擔任實施者、或同意其他機關(構)擔任實施者,積極主動辦理都市更新重建事業,由政府或第三公正機關(構),進行整合更具公信力及執行力;在財源籌措部分,適逢「都市更新條例」修法,其中新增之政府主導都市更新案,得公開徵求資金(投資人)、與自主辦理都市更新案貸款、融資信用保證等,期能降低財源籌措風險。

綜上所述,老舊易致災建物的都市更新,是重新建立都市防災系統的最佳機會。在推動執行上,可透過國有土地或市有土地興建中繼住宅,將示範單位的居民暫時安置在中繼住宅,並透過公有土地的參與及簡化機制,提供足夠誘因、吸引投資以提高成功率。另外也可引入公正的專業機構,協助民眾對前期規劃、協調估價、權利變換(分配)、合約條文與法律保障之環節提供幫助。當然政府部門也應協助妥善處理都更過程的中繼安置、高齡租屋不易等問題,協助無屋者安頓其居。

總之,氣候變遷,災害加劇,頻率驟增,事隔兩年的0206震災,看見民眾頓失居所的無助及人員傷亡的憾事,不斷重演,令人哀痛。其實災害是可以減輕或避免的,我們認為『具災害潛勢老舊建物之都市更新』,是加速彰顯績效之不二法門,如能加強民眾的都更知識宣達,政府部門政策強化與支持,同時再引進公正的專業機構之技術支援,相信一定有成功之時。


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