第1044期 社論-水土保持計畫 究應由誰來審

報載：立院經濟委員會討論施義芳委員所提案的水保法第14條之1修正草案，由於提出對水保計畫的審查單位之修法，引起激烈討論。農委會副主委陳吉仲表示，主管機關本就應該負全責把關，這點一定要堅持不能棄守；審查分為行政審查和技術審查，技術審查委外審議，除了四大技師公會外，學界、學會都將以專業技術判斷，不應該免除。且現行法令四大技師公會本就有參與，若單獨僅四大技師公會審查，也該利益迴避。準此，水土保持計畫書之審查，就技術審查部分委由相關技術公會或機構是對的方向，然而現行水土保持法卻未有明確授權之規定，現行審查實務於法制上即有欠缺，絕非執行層面之問題，不可不辨，惟待修法解決之。

按憲法上之法律保留原則，乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（司法院大法官釋字第443 號解釋理由書參照）。

再按立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法之所許，惟其授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始符憲法第23條之意旨，迭經本院解釋在案。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱（司法院大法官釋字第522 號解釋理由書參照）。

依水土保持法第14條之一第1項，即明確規定主管機關依第12條規定，審核水土保持計畫或水土保持規劃書，應收取審查費；其費額，由中央主管機關定之。立法者已經明白規定，應由主管機關審核水保計畫，並未授權得委外審查。職此，現行水土保持計畫審核監督辦法第18條第1項規定，主管機關受理水土保持申請書件之審查，得委託相關機關、機構或團體為之，似有違反法律保留原則、並且欠缺授權明確性。

本報認為，修法上則應慮及委外審查之定性，究係屬權限移轉之權限委託私人；抑或權限不移轉型之行政助手、專家參與或外包私人，此涉及倘就審查意見發生爭執時，究係以審查單位或主管機關為行政訴訟上之主體，行政訴訟法第25條規定，人民與受委託行使公權力之團體或個人，因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告，可資參照。亦涉有無國家賠償法第4條規定，受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。受委託行使公權力之個人，於執行職務行使公權力時亦同。前項執行職務之人有故意或重大過失時，賠償義務機關對受委託之團體或個人有求償權。

另應增訂迴避制度。政府採購法第15條第4項即規定，廠商或其負責人與機關首長有第2項之情形者，不得參與該機關之採購。但本項之執行，反不利於公平競爭或公共利益時，得報請主管機關核定後免除之。基此，主管機關之首長，即不得再行擔任學會理監事，且再行參與該機關之審查評選採購案，即為適例。民事訴訟法第330條規定，有第32條第1款至第5款情形之一者，不得為鑑定人。但無其他適當之人可為選任、或經當事人合意指定時，不在此限。亦屬迴避之規定。至於各審查單位亦應建立並受迴避制度之規制，亦屬當然。

本次修正草案，並不涉及主管機關之核定權，水保計畫之審核，只是核駁水保計畫之階段行為，並非削減主管機關之把關權。近年來每逢颱風、甚至大豪雨，動輒發生山坡地災害事件，除可追究責任之外，實有就現行水保計畫委外審查制度打掉重建之必要。本報認為，此次修法方向應屬合宜，籲請主管機關依此改正之。

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