第1023期 社論-都更才能提升都市防災與再生 「防災型都更」之落實 要在「防災區域及計畫」之確立

本月初,拖延16年的「永春」都更案,在建商依『都市更新條例第36條』代拆下,僅存的不同意戶終於完成拆除。建商之所以採取「突襲式」拆除的主因,乃在於「文林苑」案後,政府不敢再動用法定強拆的公權力。 今年初,南台發生規模6.4強震,造成慘重傷亡,再度引起社會對建築安全的重視,「防災型都更」議題又浮上檯面。台北市政府有鑑於轄區內老舊建物眾多,過往都更案多以民辦小基地為主,難以建構防災城市,乃推出「公辦都更八+二旗艦計畫」,期待以公辦帶動民辦都更。以往政府僅扮演都更審查者的角色,未來將擔負起都更實施者的主動角色,由政府主辦大區塊公辦都更計畫之所有前置都市規劃與都市更新計畫擬訂作業,以進行都市大區域的機能改造。 無獨有偶,上個月新北市政府亦提出「防災型都更行動方案」,從三大面向提出配套執行方案:一、法令制度鬆綁、擴大適用範圍;二、政府主動出擊提供經費及專業協助;三、建立產業媒合平台,支援資金及技術。 過去各地方政府囿於人力不足,少有依都更條例第5條:於都市計畫細部計畫之下,再訂定「都市更新計畫」,因而未能發揮公部門制頒引導土地利用計畫之行政的理念。而民辦都更多半無法通盤、整體地考量、檢討原先都市計畫之人口密度、公共設施密度及環境容受力等,使得一般民眾看不到「都市更新」帶來整體都市環境的規劃與改造,僅看到「建築物重建」,讓不當容積獎勵及容積移入,增加都市機能負載,破壞都市環境;苟若為此強制民眾參與都更,更衍生財產權及居住自由保障的憲法爭議。 對照鄰近的日本,鑒於大震災頻繁的經驗,為避免大規模地震時,可能引發密集市街區,大量房屋倒塌、火災、海嘯或土壤液化等災害發生,於1997年公布施行「密集市街地防災街區整備促進法律」,隨後並針對地震時可能發生大規模災害之高危險密集市街地,擬定重點整備計畫,以確保往後十年間,最低限度的安全性。其中,由政府擬定都市計畫之「都市再開發方針」,包括「防災街區整備方針」、「防災街區整備地區計畫」、「防災街區整備權利移轉等促進計畫」、「建築基準法街道特例」等,並明確指認出「防災再開發促進地區」,以及提出防災對策,例如建議拆除、重建補助、居住安定計畫認定、公營住宅公團提供管理、房租減額、移轉費用等補助等,以期促進再開發,達到減災避災之成效。 推動防災型都更或公辦都更,除私權整合、財務可行、法規彈性等複雜的問題面向外,更重要的關鍵是政府應如何參考日本的經驗,進行都市整體容受力調查、評估與規劃,方能克竟其功。就此,防災型或公辦都更,必須加強一定區域範圍調查評估,現行都更條例第23條規定,雖有規定:實施者得派員進入公私有土地或建築物,實施調查或測量;然而此與依第5條規定:政府為訂定都市更新計畫,所進行之「全面性調查及評估」,仍然有所差距;且所謂調查,是否包括干預程度比較強之手段,例如具有破壞性之結構安全檢測、耐震能力評估,或土壤液化之鑽探調查等,則尚有爭議。 台灣近年來,數度遭逢大規模的震災及都會型災害,而強調「防災型都更」當下,充實評估及調查的手段,以確立都更地區及單元的公益性及必要性所在,實顯得格外重要。 本報建議政府應明確傳達:「房子不得不拆,是為了你的生命財產安全,而不是為了某私人的利益」,才能真正化解『強制民眾參與更新、強拆民房』憲法上疑慮。基於國土及都市計畫法架構下的都市更新與再造,才能地盡其利達到都市服務居民的目的。

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