環境影響評估訴訟的「門戶開放」 —近年行政法院環評訴訟實務變遷趨勢分析—

 

依環境影響評估(以下簡稱「環評」)法第8條規定,環評委員之審查結論認為對環境有重大影響之虞時,應繼續進行第2階段環評,然而依據環保署的統計,歷年認為應進入第2階段的審查結論僅佔15%左右,許多重大開發案,例如蘇花高速公路、焚化廠或掩埋場等廢棄物最終處置場之大規模開發,竟然不用經過第2階段環評。受影響的當地居民或環保團體不服,進而向法院提起行政訴訟,過去法院面對此等案件,多半以程序上的理由將案子駁回,但近年來全球暖化、氣候變遷加劇,大自然反撲所帶來的災害接二連三頻傳,行政法院法官似乎也對環境問題有了更深一層的體認,不僅在程序上為此類訴訟開啟了當地居民可以爭執環評違法的「大門」,而且在實質違法性的認定上,也一反以往凡事都尊重審查委員的判斷,法官也「進入這道門中」親自來審斷委員的判斷是否有違法之處。以下簡介近年行政法院環評訴訟實務的變遷趨勢:

一、當地居民得否提起環評行政訴訟的程序問題

環評是否對外直接發生法律效果

1.行政處分

在環評行政爭訟實務發展當中,首先面臨到的問題就是是否有行政處分的問題。因為開發行為依法最後還需要經目的事業主管機關加以准駁,因此,通過環評是否僅僅是程序進行中的「內部行為」,還不是對外直接發生法律效果的終局決定?「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」是國內第一件解決這個疑慮的行政爭訟案。第一審高雄高等行政法院(以下簡稱「高高行」)原本採否定見解、駁回原告之訴(90訴1869、1904裁定),然而本案抗告到最高行政法院(以下簡稱「最高行」),推翻了原審見解,採取肯定說,認為環評審查結論屬對外直接發生法律效果的行政處分(92裁519)。

2.訴訟權能

當地居民是否有提起訴訟的原告適格?「台北縣新店安康掩埋場環評爭議案」應該是國內第1件承認原告適格的環評行政爭訟案。台北高等行政法院(以下簡稱「北高行」)92訴4816認為僅第1階段就通過環評的處分,已影響當地居民依環評法第9、10、11、12條所定第2階段環評之「程序參與權」,因此,當地居民確有權利或法律上利益受到侵害。其後,「雲林縣林內焚化廠案」更一審判決,承審法官在判決中更詳盡說明環評法第8條對於當地居民是屬於「保護規範」,因此,可據以提起撤銷訴訟。

3.原告適格的範圍

開發案件之周遭居民具有訴訟權力之範圍

雖然「當地居民」有原告適格,但「當地」的範圍究竟為何?則有疑義。在「台北縣新店安康掩埋場案」中,法官詢問應如何界定原告是屬於環評法所稱的「當地居民」?原告則援引開發單位所提「開發計畫所影響範圍」地理位置圖,主張原告均屬該圖說所列半徑5公里以內範圍的居民,法官因此肯認該案所有原告均屬「當地居民」而具原告適格(北高行94訴394)。

如此一來,該判決實際上等同廣泛承認當地居民共12萬人都具有「原告適格」,在國際上也算是相當進步的。日本直到2004年行政訴訟法修正及同法施行後的「小田急判決」,才給了行政訴訟「門戶開放」實現的契機,在此判決之前,日本的實務見解也是相當落後的。以往否定周邊居民的原告適格,「小田急判決」則從都市計畫法等相關法規的趣旨、目的出發,承認「小田急高架道路」周邊住民,約5萬3千戶、20萬人皆有原告適格,被學者認為是前所未有的「門戶開放」。

二、環評行政訴訟中關於環評程序違法的實體問題

1.第1階段環評程序的性質

第1階段環評程序的性質,學者李建良教授曾分析環評法的相關規定,認為「環評第1階段只是過濾篩選程序、第2階段才是真正的環評程序」(附圖1),這個見解在「雲林縣林內焚化廠案」高高行更一審及更二審判決中被接受(92訴更35、96訴更二32)。而在「台北縣新店安康掩埋場案」及「新竹縣橫山鄉掩埋場環評爭議案」中,最高行亦明確宣示了這項原則,且可供作審查判斷餘地違法的標準之一(98判475、98判708、98判772),對於日後重大矚目開發案不進入第2階段環評類型之爭議,應有相當地警示作用。

2.環評審查結論「判斷餘地」的審查

環評委員會所作成的審查結論,被認為是專業審查,享有法院應予尊重的「判斷餘地」。一般而言,行政法院對於判斷餘地的審查,都採取低密度的審查態度,不過在「雲林縣林內焚化廠案」,高高行更一審判決認為環評審查有未考慮林內淨水場而有「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」的判斷違法情事(92訴更35)。「台北縣新店安康掩埋場環評爭議案」,最高行則明確揭示了該環評判斷可能有違反前述環評第1階段僅是過濾篩選程序的原則、「不當連結禁止原則」及「比例原則」之嫌,而將原判決廢棄發回更審(98判475、98判708)。此外,北高行在「中科第3期發展區(后里基地-七星農場部分)開發計畫」案中,認定環保署在開發單位未提出健康風險評估之下,就認定對國民健康及安全無重大影響,有未考慮相關因素及出於錯誤事實認定或資訊的判斷違法(96訴1117)。高高行在台東縣「美麗灣渡假村新建工程」開發案中,認定環評未將開發行為可能影響範圍之「黃金海開發計畫」相互關係或影響記載在說明書中,有未充分斟酌相關事項的判斷違法(98訴47)。由上舉判決可知,行政法院在環評個案審查判斷餘地,已跳脫出傳統極低密度審查的保守態度,可謂積極地介入檢討環評審查的過程與程序。相較於其他行政程序的審查,行政法院似乎在環評程序上對於正當法律程序的要求,採取較高規格的檢視。

3.對於規避環評問題予以實質審認

對於實務上開發單位常用採取切割面積規避環評的問題,「台東縣美麗灣渡假村環評爭議案」的承審法官,並不拘泥於「開發行為實施環評細目及範圍認定標準」的形式規定,而採實質認定基準,判定該案開發單位確有切割申請規避環評之行為,於判決主文中命開發單位於環評前停止一切開發施作工程的行為(高高行96訴647)。在講求「形式主義」的法院,實屬難能可貴。

4.官方環評委員的迴避問題

在許多由政府以促進民間參與之形式共同主導的重大開發案,政府與開發單位實際上具有相互合作的夥伴關係(partnership),政府依據與廠商間之開發營運合約也有協助行政程序的義務,此時,若再由該政府機關擔任開發案的環評審查者,實有球員兼裁判之嫌,難期客觀公允。上舉「台東縣美麗灣渡假村案」的承審法官,在高高行98訴47判決中作成一非常值得關注的見解,亦即認定環評審查會中目的事業主管機關的官方委員應自行迴避。此項見解對於環評的客觀公正性有極大的裨益,但在官方委員都迴避之後,接下來審查委員是否足夠、可否運行?仍待研究。

情況判決不能僅考慮開發單位利益

5.「情況判決」(雖然認為違法,但不撤銷處分的判決)的運用

環評處分事後遭到法院撤銷,往往開發行為已經進行至相當程度,對於廠商權益影響很大,例如「雲林縣林內焚化廠案」,開發單位就焚化廠的實際工程進度已達98.75﹪,高高行更一審據此認為環評處分雖然違法,但若須全部拆除焚化廠,此一社會成本顯然過鉅,與公共利益相違背,因此,僅以「情況判決」判定環評處分違法,而未據以撤銷(92訴更35)。然而,該案上訴到最高行,最高行則認為原審僅考慮開發單位的利益,就環評處分違法而涉及環境或其他當地居民權益的公共利益卻未予考量,且廠商得否請求國賠,並非為情況判決時所應考慮的項目,因而廢棄更一審判決(最高行96判1601)。其後,高高行更二審判決,不僅認定環評處分違法,更據以撤銷(96訴更二32)。

三、法院對於重大環評爭議案之審查傾向

全球氣候變遷及暖化日益加劇,根據英國的研究顯示,暖化趨勢若未改善,將使泰晤士河口席爾尼斯港(Sheerness)海平面於2050年時增加34公分,這意味著將使原本每千年一次的洪水發生頻率,驟變為200年一次。中研院環境變遷研究中心主任劉紹臣以中央氣象局過去五十年雨量觀測數據為基礎,發現颱風帶來強降雨量已增加一倍,小、中雨降雨天數從45年前每年70天驟降為35天。這個數據變化代表未來台灣颱風雨季一來,豪大雨將愈頻繁也愈嚴重。今年88水災重創南台灣,在許多地方短短一兩天的時間就降下了一年份的雨量,台大大氣科學系柳中明教授認為氣候變遷在台灣已經發生。

行政訴訟的勝訴率不高 但環評案件之趨勢增高

行政訴訟的勝訴率,據統計不到10﹪,然而觀察實務上行政法院對於環評爭議案的審查傾向,可謂採取較為積極、對於環境較為友善的審查態度。畢竟環境問題實際上關係到生活在這塊土地上的每一個人,而且隨著全球氣候異變,法官亦體認到環境問題的嚴重性,因此意識到事前管制的必要性,不太敢放任行政機關未經周全審慎的程序即作成輕忽風險的決策。

「開發行為環境影響評估制度」,是在開發行為之前,先以科學、客觀、綜合的調查、預測、分析及評定,先行評估開發行為對於環境可能造成影響的程度及範圍,促使開發者、政府與民眾先對環境作一系列深刻反省的動作。環評制度雖然為開發者所不喜,然而當今環境及氣候的變化,已經超越科學儀器的預測範圍,或許吾人在追求土地開發的經濟利益,與懷抱著對於工程技術的自信之際,必須對環境抱持著更深一層的敬畏之心。


圖1 開發行為實施影響評估之流程673-2-1


圖2 雲林縣林內焚化廠開發案因鄰近林內淨水場而引起當地居民疑慮。
(照片來源:台灣自來水公司)

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圖3 台北縣新店安康掩埋場開發案因鄰近於人口稠密地區而衍生環評爭議。

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圖4 全球氣候異變,吾人似應對環境抱持著更深一層的敬畏之心

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(照片中為貓纜T16塔柱下滑動的邊坡)

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