主辦機關通知承攬廠商刊登政府採購公報是否有執行時效之限制?-評最高行政法院99年度判字第1287號判決

政府採購法第101條明定,對於廠商有違法或重大違約情形時,機關應將其情形通知廠商,並經異議及申訴之處理程序後,視其結果刊登於政府採購公報,以作為各機關辦理其他採購案時,於招標文件規定該等廠商於一定期間內不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據,以杜不良廠商之違法、違約行為,避免其再危害其他機關,並利建立廠商間之良性競爭環境。惟實務上常有主辦機關遲至多年後始以承攬之廠商有政府採購法第101條之情事,而擬將承攬廠商刊登政府採購公報,惟此舉恐造成承攬廠商之法律地位處於不安定狀態,本文擬以最高行政法院99年度判字第1287號判決分析此問題,尚祈各界不吝指正。

一、案例事實

緣A公司於89年間參與B機關辦理之系爭工程採購案,雙方並於89年10月9日簽訂工程合約,系爭工程已於90年8月19日完工,同年10月3日經B機關驗收合格,其後雙方就工程是否逾期發生爭議,A公司於92年間向工程會提出履約爭議調解之申請,經該會於92年7月29日調解成立在案。但B機關於97年4月25日系爭工程完工近7年後,始於97年4月25日通知A公司,系爭工程有政府採購法第101條第1項第10款延誤履約期限情節重大之情形,擬將A公司刊登政府採購公報。A公司不服,遂向B機關提起異議、並向工程會申訴均遭駁回後,遂向台北高等行政法院提起行政訴訟獲勝訴,B機關不服向最高行政法院提起上訴遭駁回。

二、本件之爭執點分析

1. 機關為刊登政府採購公報之行為,因其後續將發生制裁廠商之效果,不能任由機關長期怠忽行使,亦即機關刊登公報通知之行使應受時效之限制始為合理
現行政府採購法針對第101條第1項將廠商刊登政府採購公報,尚未訂定主辦機關行使此項權利之合理執行時效,但目前該法主管機關工程會亦已推動修正政府採購法第101第3項之規定,明確規定關於通知廠商之執行時效,準用行政罰法第6章之處罰時效之規定。且自政府採購法第6條所定公平合理原則觀之,若主辦機關得永久無限期為此一刊登行為,等同置承攬廠商之法律地位於不安定狀態,似已侵害承攬廠商權益,顯非妥適。

職是,最高行政法院99年度判字第1287號判決認為,權利之行使應有時效之限制,不論私法上或公法上之權利皆然。對於具體之權利,如其所對應之法律已明定其時效期間者,自應從其規定;反之,若無明文規定,亦應視其權利之性質,類推適用相關之時效以規範之。而機關為刊登政府採購公報之行為,因其後續將發生制裁廠商之效果,對廠商而言,實屬一不利益之措施,不能任由機關長期怠忽行使,而使法律關係懸而未決。若放任機關長時間不行使,將影響法律秩序之安定性。準此,機關將不良廠商刊登公報之通知自應於一定期間內行使,亦即機關刊登公報通知之行使應受時效之限制,始為合理,此項見解值得贊同。

2. 政府採購法針對第101條第1項將廠商刊登政府採購公報,雖尚未訂定機關行使此項權利之合理執行時效,在立法者尚未明文規定行使期間之情況下,應以類推適用之方法填補此項法律漏洞
最高行政法院99年度判字第1287號判決認為,政府採購法並未就機關刊登公報之通知期間為規定,在立法者尚未明文規定行使期間之情況下,應以類推適用之方法填補此項法律漏洞。而行政程序法第131條規定:「公法上之請求權,除法律有特別規定外,因5年間不行使而消滅。公法上請求權,因時效完成而當然消滅。前項時效,因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」故最高行政法院認為機關刊登公報之行為,係屬公法上之權利行使,應類推適用行政程序法第131條規定,其時效為5年,且應自廠商延誤履約期限情節重大之行為終了並為機關可得知悉時起算。

但值得注意的是,本件在第一審審理時,台北高等行政法院認為,政府採購法第101條第1項第10款規定之情事,與行為人因違反行政法上義務所附隨之行政裁罰相似,二者同屬對義務違反之處罰性質之規範。行政罰法第27條第1項就公法上裁處權之時效設有規定,明定「行政罰之裁處權,因3年期間之經過而消滅」,本諸「相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理」之原則,本件自應類推適用行政罰法第27條第1項關於裁處權時效之規定,故機關將違約廠商刊登政府採購公報行為之行使,其時效應為3年,逾期即不得再將廠商刊登政府採購公報。又行政罰事件多屬行為犯,有行為之發生即屬違法,應受裁罰,乃明定以違法行為終了時起算3年之時效,例外再以結果發生為違法時,始以結果發生時起算。機關為刊登政府採購公報之行為,其目的既在制裁不良廠商,以避免其再度危害其他機關,則刊登公報之3年時效起算點,應類推適用行政罰法第27條第2項規定,以廠商延誤履約期限情節重大之行為終了並為機關可得知悉時,為3年時效之起算點。

但因本件採購案於89年10月9日簽訂,A公司於90年8月19日完工,同年10月3日經B機關驗收合格,其後雙方就工程是否逾期發生爭議,A公司於92年間向工程會提出履約爭議調解之申請,經該會於92年7月29日調解成立,而行政罰法係於95年2月5日始施行,故前揭行為時行政罰法尚未公布施行,最高行政法院99年度判字第1287號判決因而認為,關於依政府採購法第101條規定刊登公報之時效,縱能類推適用行政罰法相關規定,依同法第45條規定,亦應自該法施行之日即95年2月5日起算3年。是可知最高行政法院亦未排除行政罰法施行後關於依政府採購法第101條規定刊登公報之時效,可類推適用行政罰法第27條之規定,以廠商延誤履約期限情節重大之行為終了並為機關可得知悉時為起算點且時效為3年。

就此時效爭議及其起算點之爭議,本文建議主管機關宜盡速修正政府採購法第101第3項之規定,明確規定關於通知廠商刊登政府採購公報之執行時效,以避免訴訟勞費。

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