施工日報數量錯誤就要停止投標三年嗎? -我看最高行政法院103年度判字第341號判決

政府採購法第101條明定,對於廠商有違法或重大違約情形時,機關應將其情形通知廠商,並經異議及申訴之處理程序後,視其結果刊登於政府採購公報,以作為各機關辦理其他採購案時,於招標文件規定該等廠商於一定期間內不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據。但施工廠商施工日報之數量若有登載錯誤時,是否就應停權?本文以最高行政法院103年度判字第341號判決分析之,尚祈各界不吝指正。

案例事實

A公司與B機關簽訂C漁港疏浚工程契約,開工日期訂於101年1月5日,施工期間為100日曆天。嗣B機關發現A公司於履約期間在其製作之施工日誌浮報「水中土方淤泥挖除堆置」數量,影響履約進度及品質甚鉅,有偽造系爭工程履約文件情事,遂於101年6月8日通知A公司終止契約,並於同年7月5日通知A公司,將依政府採購法第101條第1項第4款規定:「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」刊登政府採購公報。A公司不服,向B機關異議及工程會申訴均遭駁回後,提起行政訴訟,經高雄高等行政法院判決敗訴後上訴,最高行政法院將高雄高等行政法院判決廢棄。

本件爭點分析

1.偽造、變造履約相關文件,係指廠商依採購契約規定所檢送或出具之文書,為不實之陳述或提供不實之資料,致使公務員或從事業務之人,登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者

最高行政法院認為:「行政院公共工程委員會為本法規定之中央主管機關,掌理政府採購有關「政策與制度之研訂及政令之宣導」暨「政府採購法令之研訂、修正及解釋」等事項,其於94年1月20日以工程企字第09400024600號函釋稱:「說明:…二、本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義,應依本法之立法意旨認定,例如,以廠商自己名義所製作之文書,然與真實不符者,雖為有權限之人所製作,非刑法上之偽造、變造,仍違反本法;又如,廠商所檢送或出具之文書,雖非以其自己名義所製作,然係其為不實之陳述或提供不實之資料,致使公務員或從事業務之人,登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者,亦違反本法。..三、前揭第4款所稱『履約相關文件』,凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之」等語。徵諸上開規定及說明,該函釋與本法立法意旨相符,得予適用。」

最高行政法院認為,工程會是政府採購法之中央主管機關,其所為的函釋得予適用,但工程會針對101條第1項第2款及第4款偽造、變造履約相關文件,係指廠商依採購契約規定所檢送或出具之文書,為不實之陳述或提供不實之資料,致使公務員或從事業務之人,登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者,與刑法的偽造、變造不同,此項見解值得注意。

2.辦理採購機關對於承攬廠商作成刊登政府採購公報之決定時,仍應衡酌廠商「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情節是否重大

最高行政法院認為:「辦理採購機關對於承攬廠商作成前揭刊登政府採購公報之決定時,仍應按諸本法立法目的,衡酌廠商「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情節是否重大(例如故意或過失;偽造、變造該等文件對於採購之公平、公正或採購品質等公共利益有否發生重大不利的影響),及前揭行政程序法第7條規定之比例原則判斷之。」

最高行政法院認為,雖然本款規定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」刊登於政府採購公報之情形,未如第101條第1項第3款「擅自減省工料」、第8款「查驗或驗收不合格」、第10款「因可歸責於廠商之事由致延誤履約期限」,均以「情節重大」為要件,但主辦機關仍應按諸立法目的,衡酌廠商「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情節是否重大及依比例原則判斷之,此項見解值得贊同

3.最高行政法院對於機關廠商刊登政府採購公報,認為除應審查、判斷廠商「偽造或變造契約或履約相關文件」之情節是否重大外,並應衡酌三項標準

最高行政法院認為:「機關將該事由刊登政府採購公報,予以停權處分,依上述說明,除應審查、判斷廠商「偽造或變造契約或履約相關文件」之情節是否重大外,並應衡酌:(1)對於「偽造或變造契約或履約相關文件」廠商予以刊登政府採購公報,令其在本法第103條第1項第1款規定之3年期間內不得(限制、剝奪)參加投標或作為決標對象或分包廠商,所為對該廠商工作權與財產權之限制,有助於提升政府採購效率與功能,確保採購品質等公共利益目的之達成。(2)除依契約及民法相關規定解除或終止契約,並請求廠商債務不履行之損害賠償或給付違約金等外,為落實本法立法揭示之公共利益目的,有併將違法廠商刊登政府採購公報,使生上開停權效果之必要。(3)維護政府採購法所欲建立之「公平、公開採購程序,提升採購效率與功能,確保採購品質」等公共利益,與限制違法廠商工作權暨財產權所造成之損害間,非顯失均衡。」

本件因是漁港疏浚工程,最高行政法院認為,照顧漁民生計,乃政府機關職權亦為其義務,因此漁港是否通暢無阻,對於以該漁港從事作業漁民之生計及安全(生存權、工作權與財產權)的公共利益,自有重大影響。就此攸關漁民生計之公共工程,倘承包廠商未依契約履行,甚而偽造履約相關文件,矇騙招標機關,不僅造成公共工程品質之低劣、公帑的浪費,對於漁民生計與安全之公益更有重大不利影響。從而若A公司確有系爭偽造履約相關文件情事,除應審究上訴人偽造履約相關文件之情節是否重大外,並應衡酌B機關將A公司違法行為刊登政府採購公報予以停權,對於A公司工作權與財產權之不利益;暨A公司違反該行政法上義務,於系爭公共工程品質與漁民生計公益所生影響之程度間,有否顯失均衡。最高行政法院在本件提出此三項判斷標準,辦理政府採購的廠商應小心注意

 

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