再談建築物公共安全檢查須要檢查使用執照嗎? 我看臺北高等行政法院105年度簡上字第211號判決

專業檢查機構依建築法第77條於檢查時,如遇建築物之建築使用執照與建築技術規則不符,是否應認定該建物檢查不合格,以免涉及檢查簽證內容不實?筆者已於技師報第1036期,以臺灣新北地方法院105年度簡字第85號行政訴訟判決分析之,惟該案經上訴臺北高等行政法院後,再次判決機關敗訴,謹再為文分析之,尚祈不吝指正。

案例事實

緣A公司為主管機關所認可之公共安全專業檢查機構,其受X補習班委託辦理102年度建築物公共安全檢查簽證及申報作業,但B機關於103年派員至現場複查,發現有2處避難層出入口小於1.2公尺,不符建築技術規則建築設計施工編第90條之1第3款之規定,惟系爭建築物於95年核發變更使用執照,就避難層出入口之寬度,依建築物使用類組及變更使用辦法第7條之規定免檢討,B機關卻認定A公司於辦理檢查簽證而製成之檢查報告書載明:「避難層出入口-合格」,涉有建築法第77條第3項之檢查簽證內容不實,爰依同法第91條之1第1款規定,裁處A公司6萬元罰鍰。A公司不服,經訴願遭駁回,遂提起行政訴訟,臺灣新北地方法院將訴願決定及原處分均撤銷後,B機關不服提起上訴,臺北高等行政法院將A機關上訴駁回全案確定。

本件爭點分析

1. 我國建築管理行政傳統制度上有三道管制機制:即營造(廠)者之自主管理,如設置監工及工地主任。次為建築師之「專業管理」,如建築師之簽證負責。第三為建管主管機關的行政管理,如核發建築執照及使用執照。上開三種管理,主管機關最終均應負其應盡之「法定管理義務」。

臺北高等行政法院認為:「我國建築管理行政傳統制度上有三道管制機制:即營造(廠)者之自主管理,如設置監工及工地主任。次為建築師之「專業管理」如建築師之簽證負責。第三為建管主管機關的行政管理,如核發建築執照及使用執照。而參照建築法第1條(為實施建築『管理』,以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻,特制定本法;本法未規定者,適用其他法律之規定)立法意旨可知,上開三種管理,主管機關最終均應負其應盡之「法定管理義務」。換言之,主管機關對於相關建築法上交由「專業管理」,即由專業建築師審查並簽證負責之事項,若涉及高度專業知識,委任建築師之本人並無期待可能具更高專業能力判斷,並防止該建築師為違反建築法等行政法上義務行為者,尚不能以該上開專業管理之建築師,就專業管理之故意及過失,即認為本人之故意或過失。且台灣為多地震、颱風等天然災害國家,為維護人民居住安全及生命財產權,前開建管主管機關之行政管理,不僅不應於有「專業管理」後,即完全「解除管制」或大幅「管制緩和」,反而應事先「加強行政管制」,更不可以於事後抽查方式,完全取代其應盡之「法定管理義務」,特別是以利潤為導向之營建風氣,保障人民居住安全,更不能以形式上之行政管理,而推卸主管機關之「法定管理義務」。

臺北高等行政法院於本件判決中,揭櫫我國建管單位的三道管理機制,但主管機關最終均應負其應盡之「法定管理義務」,且不可以於事後抽查方式,完全取代其應盡之「法定管理義務」,特別是以利潤為導向之營建風氣,保障人民居住安全,更不能以形式上之行政管理,而推卸主管機關之「法定管理義務」。惟以上見解,似與建築法第34條採「行政與技術分立」制度,建管人員就建造執照工程圖樣及說明書規定項目予以審查,其餘項目由建築師或專業技師就其專業技能方面負完全責任不盡相符,值得吾人注意。

2. 建造主管機關未善盡其「法定管理義務」(審查變更使用執照,確認訟爭避難層出入口不合當時規定),致被上訴人依據主管機關核發之變更使用執照檢查簽證,縱有避難口過小不合法且不合理之情事,依據處罰法定原則,自難認檢查有未盡其查核簽證之注意義務,即不能認其檢查簽證內容不實。

臺北高等行政法院認為:「經查,本件系爭建築物於95年6月27日經改制前臺北縣政府盡其「法定管理義務」審核後,核發O變使字第OO號變更使用執照,而本件被上訴人依前開經上訴人審查核准之使用執照(及所附原核准圖,該圖並就申請變更使用執照時之建築技術規則逐項進行檢討),查明系爭建築物使用類組為D-5,使用項目為補習班,與變更使用執照之核准圖相符,為兩造所不爭執,復為原判決所是認。因此原判決認本件被上訴人檢查簽證並無不實,原處分裁罰應予撤銷,核無不法。上訴人雖以原發照單位於95年核發本件變更使用執照時,僅係核准用途變更(原有用途為『店鋪、住宅』,變更後用途為『補習班』)暨室內裝修(內部牆面、天花板、分間牆變更裝修),但就本件避難層出入口等免檢討事項,『免予審查』,因此就發照單位言,縱使該案承辦建築師於核准圖上繪製避難層出入口寬度10公分(顯不合一般實際現況,惟符合未改變主要構造、防火區劃等情事),因屬免檢討事項,發照單位亦會發給變更後之建造及使用執照云云。

然查如前述本院法律見解,建造(築)主管機關依建築法第1 項之立法意旨,應盡之「法定管理義務」,同屬公部門之建造主管機關,未善盡其「法定管理義務」(審查O變使字第OO號變更使用執照,確認訟爭避難層出入口不合當時規定),致被上訴人依據主管機關核發之O變使字第OO號變更使用執照檢查簽證,縱有上訴人主張訟爭避難口過小不合法且不合理之情事,依據處罰法定原則,自難認被上訴人有未盡其查核簽證之注意義務,即不能認其檢查簽證內容不實。」

本件臺北高等行政法院認為,建管主管機關未善盡其審查義務,確認避難層出入口不合當時規定,竟核發變更使用執照,致使檢查人依據錯誤之變更使用執照檢查簽證,進而處罰檢查人簽證不實,建管主管機關此舉是漠視其應盡之「法定管理義務」,將之轉嫁予檢查人負擔,故而再認檢查人檢查違法,自無理由。茲因檢查人係依建築法第77條規定辦理檢查,本應善意信賴建管單位已核發之使用執照並無錯誤,從而,臺北高等行政法院以上見解,值得贊同。

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