88水災省思 國土三法及土木工程法該是立法之時機

此次莫拉克颱風之88水災重創南台灣,至少造成數百餘人傷亡及失蹤,高雄小林村、新開部落滅村,令人怵目驚心,也有很多橋梁未達設計年限,竟然也都沖斷了,也有不少地區發生土石流。更有甚者,部分屬於原始森林覆蓋處(如照片1、2),也都發生土石流或新的崩塌地,顯見這次颱風降雨強度相當大。筆者訪問高雄六龜育幼院楊平安教授(東京農業大學博士),楊教授認為表示這次六龜鄉發生之土石流、崩塌及地滑之地點主要特色有:1、急傾斜地。2、微地形的小山溝處,匯集山澗小流水,小水流變成大水沖刷,導致表土流失,積少成多,終於爆發土石流。3、民間流傳一種說法,曾經發生過土石流的地點,因為能量被釋放過,不容易再發生。這次崩塌地點,觀察六龜鄉周圍山區,幾乎都是新的崩塌地點。因為,過去百年未曾發生過崩塌與地滑,所以居民警覺性低,認為應相安無事,以至於造成許多生命財產的損失,甲仙鄉小林村、六龜鄉新開地區均為如此。4、這次許多的新崩塌地與開發無關,肇因於雨量過大,未曾開發地區,也因土壤含水量飽和,無法負載而產生地滑。若歸咎於人謀不臧,也欠公允。楊博士也表示:此次風雨災害,六龜鄉當地之通報系統似乎完全失效,通訊、道路、橋梁幾乎中斷,災情無法傳達,每個村落與部落變成孤島,既無法聯繫,外面的人進不去,裡面的人也出不來。


此次台灣嚴重水災,超過50年前87水災,降雨記錄破表,台灣年平均降雨量只不過約2,500mm,此次風災就降下台灣年平均降雨量紀錄,顯示氣候異常已經形成,乾、濕會變得越來越明顯。在此,除了表達對於罹難者(含救災人員)沈痛哀悼之外,人民也必須重新教育。看看國外的例子,當中國大陸每遇到風災危急,有可能發生大規模土石流之時,一定都會強制撤離;連奧地利這個民主國家,亦可以做到,但是台灣的民眾基於有土斯有財觀念,以及基於對現有土地、文化之感情,輕忽大自然之力量,死守家園不願意撤離,造成此次傷亡那麼嚴重之因素之一。有很多人質疑多年來的水患治理無效,水利人員成為眾矢之的,實際上水患治理趕不上氣候變遷的速度,保護標準不可能無限上綱,面對災情愈來愈嚴重,我們應該記取教訓,政府必須以新的思維、新的觀念因應新的挑戰。


台灣山坡地約佔台灣總面積之3/4,地狹人稠,免不了要往山坡地居住,但面臨不良地文及水文環境,如何找出適合民眾居住之地質環境是一個重要課題,根據台大土木系教授鄭富書研究,台灣因位於板塊碰撞擠壓的地區,土質易鬆散,土石流量比其他國家高出20倍,因此,政府應實施土石流監測,才能避免土石流災情再度發生。又根據立委鄭麗文於民國98年8月21日所召開的「台灣『不願面對的真相』災難常態化之因應」公聽會,眾多專家學者與會,包括:台灣大學全球變遷研究中心主任柳中明、前內政部消防署長趙鋼、台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全、興國管理學院財經法律學系助理教授蘇義淵等人,其中廖本全教授強調台灣已經面臨災難常態化趨勢,造成國家資源及社會成本耗盡,政府若不能從莫拉克颱風教訓徹底覺醒,台灣恐有亡國之虞;會中柳中明教授也建議政府,長久之計是要提出國土規劃,找出哪些地區是民眾正處於環境敏感地帶,循序漸進進行遷移。


由於88水災重創南台灣,加上中央及地方救災經驗皆不足,救災工作進行相當遲緩且混亂,造成災民怒吼不滿,從國內新聞媒體大幅報導,負面新聞更登上國際媒體,面對民怨排山倒海而來,馬總統不得不放下身段,對死難之同胞親人深深道歉,並訂定時間表儘速要完成復原工作。從救災經驗中我們到底學到什麼?去年2次颱風重創脆弱台灣,筆者曾就廬山溫泉區勘災心得,發表文章在技師報617期及營建知訊310期。這次颱風之水災與去年2次颱風一樣,基本上還是整個國土利用結構性問題,長遠來看我們應有一個可行之國土規劃,且面對氣候變遷問題,現在政府面對災害問題幾乎都是處理善後,未能真正靜下思考台灣未來應如何去做,加上民怨、民代介入以後,幾乎都是妥協了,這是官員無奈之選擇,造成政府又編列龐大工程預算進行復建或重建,偏遠地區人民固然要去照顧,但是另一方面是否具有經濟效益亦值得深思。


過去台灣地區國土利用與管制僅經由區域計畫、都市計畫與非都市土地使用管制等體系進行土地使用管制,全國及縣(市)土地未作使用整體規畫,欠缺宏觀願景,也未能落實國土保育與保安,因經濟發展需要所為之開發建設與環境承載力不平衡,造成環境遭受嚴重破壞,尤其環境敏感區土地土用管制。記得去年這個時候,政府高階水利官員曾表示:治水預算1,160億預算是不夠的,意味8年後即使錢花完了還是會淹水,官員是講真心話,因為,以現有制度不一定能完全治本,目前之政府是一個舊的組織模型,所以政府組織一定要再造,例如環境資源部成立,以統籌事權,進行全流域治理。此外,也有很大部分是歷史共業,因為,這是一個很大之社會改造工程,所有之政府預算必須進立法院同意,立法委員又背負民意壓力,過去政府之公共建設決策是由上而下,所以產生很多抗爭,台灣應該學習荷蘭人,讓政府與民眾好好對話,讓不同立場的人對話,以形成共識,荷蘭人這一點就花了4,000小時時間。


從此次莫拉克颱風重創台灣,可知當前台灣面臨天然災害挑戰是相當嚴峻的,大自然力量是會讓人有出乎意想不到之災難要發生,應從新思考尊重自然理念,過去以工程為重之治理思維。現在雖然有逐漸調整之跡象,讓工程搭配軟體之防災思維,但是政府面對民眾不願意遷村幾乎束手無策,遷村如果沒有很好配套措施,包含就業就學,甚至以人性觀點也將文化考慮進來,否則民眾不願撤離,災害後民眾還是怪政府,災後還要求就地重建,政府之資源有限,在照顧弱勢族群之餘,是否也亦應同時考量經濟效益。此外,國土到底要如何利用不加以解決,問題可能還是繼續存在,而目前國土計畫3法草案,包括國土計畫法、海岸法及國土復育條例,因無法有效凝聚社會共識而停留在內政部及經濟部,所以立法工作仍是遙遙無期,國土3法要如何建立朝野共識,儘速完成立法工作,將是政府未來面對氣候變遷當務之急的工作,否則災難常態化,台灣成為環境難民絕對不是危言聳聽。由國土3法立法,再配合土木工程法之立法,將設計專業人員納入簽證責任機制,並配合有效審查機制必能大幅提高基礎建設之抗災能力,此外,山區橋梁設計應考慮台灣的河川特性,採用無落墩之懸吊系統設計,中鋼捐助六龜育幼院的鋼骨懸吊系統的東溪大橋,此次成為中興村與興龍村唯一的維生管道及通報道路。因此,本次災區之災害重建勿再施作傳統橋梁,山區橋墩因水流特性維修管理不易,應採取無落墩之懸吊系統設計,才是一勞永逸作法,如此才能將災害發生之危害度降至最低程度。

 

照片12觀察六龜鄉周圍山區,幾乎都是新的崩塌地點(圖片來源:六龜育幼院楊平安博士)

     

照片荖濃溪河水往右岸沖刷,導致外環道路流失,六龜遊客中心沖毀

(圖片來源:六龜育幼院楊平安博士)

 

【本文稿經由台灣省土木技師公會技師報同意轉載;未經允許請勿任意轉載】


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