從高雄美濃震災 談建管制度之興革

 

一、 前言

105年2月6日上午3時57分,發生於臺灣南部的地震,震央位於高雄市美濃區,深度約16.7公里,芮氏規模6.4級。震央周邊的災害並不大,但因「場址效應(Site Effect)」,災情最嚴重的地區為鄰近的臺南市。其中位於永大路二段與國光五街口的維冠金龍大樓,完全倒塌橫躺在永大路上,造成115人死亡,也是此次震災死傷最為嚴重的地方。該大樓被媒體指出,倒塌原因疑似結構系統設計及施工品管均有問題。建造此棟大樓的維冠建設公司,先於78年向臺南縣政府登記,81年取得維冠金龍大樓的建造執照,83年11月取得該大樓的使用執照,而維冠建設公司卻於88年4月8日停業,疑似為一案建商。

回顧88年921地震,造成無數的屋毀人亡,建管機關對此提出的最大辯詞,就是「技術與行政分立」,為了提高行政效能及礙於建管人力不足,建築管理人員只負責建管行政,專業技術是由建築師及技師來簽證負責;但是過去監察院及法院的判決,並不完全認同相信建商及專業人士可以自律,政府不必負國家之監督責任。

早在102年4月11日監察院,便曾經糾正內政部營建署、工程會及內政部建研所等3個單位,直指:內政部營建署未確實督導地方政府落實「結構計算書」及「施工勘驗」等抽查,也未強力宣導民眾勿擅自變更梁柱等構造、及對老舊建築物實施耐震補強;工程會未善盡督促地方政府落實技師「簽章」抽查等辦法;內政部建築研究所推廣「耐震標章」績效不彰。由於該等機關無視我國處於地震帶之事實,未善盡職責,監察院內政及少數民族委員會,102年4月10日通過並公布,監察委員程仁宏、劉玉山提案,糾正內政部營建署、工程會及內政部建研所。顯見我國建管制度,從設計、到施工、到使用管理階段,均出現嚴重管理問題。礙於篇幅,本文僅就建築許可及施工管理階段加以探討。

二、建管制度之問題點與興革建議

由此次高雄美濃震災,可以從建築許可及施工管理階段加以探討,說明其建管制度問題點及興革建議:

(一)建築許可階段

1. 問題點

民國70年間,隨著房地產景氣越好越來越多,有些建商本業不是建築的企業,越是一窩蜂搶進,由於當時法令規定,只要100萬元資本額,即可成立建設公司,門檻甚低,以致「一案建商」越來越多,其建築品質及售後服務的風險也隨之提高。過去921地震之東興大樓倒塌,也是一案建商,受災戶求償無門,最後走上國家賠償之路,最後僅工地主任被判刑。

此外,依建築法第34條規定,基於行政與技術分立的原則,建管人員就建造執照工程圖樣及說明書規定項目予以審查,其餘由建築師或技師,就其專業技能方面負完全責任。事實證明單憑建商(起造人)、及建築師(設計、監造人)、技師與承造人等自律是不足的,原因是建築師是向建商領取設計服務費,在某個程度上會有業務壓力,很難抗拒建商壓力。

在結構審查方面,結構外審為建築法第34 條所稱之特殊結構審查,亦即高度超過十五層樓、或五十公尺以上者,有結構外審制度。而在此規模以下,則由建築師及技師簽證負責,建管機關僅負責文件審查,甚少縣市政府有辦理實質審查。維冠大樓設計高度為49.9公尺,疑似為了節省成本,避開結構外審,種下結構不良之風險。

以上類似全國共通之問題,監察院曾於102年4月11日糾正營建署,指出:「營建署為全國最高營建主管機關,負有督導地方政府建管業務職責,對地方政府監督不力…,至少有七縣市未辦理建造執照「結構計算書」之抽查;另有部分縣市,僅檢視有無技師簽證,而未實質檢視結構設計內容與運算過程;部分縣市執行抽查比率未達法規要求;部分抽查不合格者,也未將失職建築師、技師移送懲戒;致與全民息息相關之「建物耐震安全」,缺乏妥適保障,營建署明顯失職」。

2. 興革建議

(1) 加強辦理建造執照「結構計算書」抽查,落實技師簽證責任。

建管機關應進行實質檢視結構設計內容與運算過程,倘若建管人力不足,可藉由專業技師公會或學校團體,以專家參與角色,協助建管機關辦理結構審查。

(2) 訂定建商管理條例專法及建商評鑑制度

以避免一案建商,房屋賣完之後,就宣布解散或倒閉,規避保固及售後服務責任;以及借用建築師牌照及營造牌照蓋房子。

(3) 取得耐震標章之建商,租稅優惠

台灣位處地震帶,然而目前取得耐震標章建築物並不多,政府可以藉由租稅優惠或減免,提高取得耐震標章經濟誘因;耐震設計標章階段目的,乃是確保結構設計合理性與施工可行性;耐震施工標章階段目的,乃落實耐震設計規範品管專章要求,確實執行『特別監督制度』,以提昇結構耐震安全與施工品質。經由設計及施工耐震標章制度申請察證,經耐震標章委員書面複審、及現場察證通過後,即可獲得耐震設計及施工標章之認證。

(二) 施工管理階段

1. 問題點

(1) 政府淡出品質監督角色,仰賴業者自律之荒謬

基於前述行政與技術分立的原則,雖可提高行政效率,然缺乏建管機關督導之國家責任,把施工品質之責任,放在營造廠第一級自主檢查,及第二級之監造建築師抽驗責任上。申言之,政府把攸關建物施工品質的「建築工程中必須勘驗部分」,採取「申報後方得繼續施工」。前述全國性共通問題,監察院曾於102年4月11日糾正營建署,指出:「營建署未能確實督導地方政府落實執行『施工勘驗』,勘驗比率僅18%,高達82%建築物配筋,未經建管機關勘驗檢視,無法及時發現有無錯誤,須靠業者良心把關」。反觀日本在阪神大地震後,政府更積極介入建築管理,於1988年大修建築基準法,創設「確認與檢查制度開放民間」及「雙軌制之檢查制度」,並且宣示:「確保建築物安全係為國家責任」。

(2) 建商是建築師及技師之衣食父母,建築師可能會犧牲對專業之堅持

依據建築法第13條第1項規定:「建築物設計人及監造人為建築師,以依法登記開業之建築師為限。但有關建築物結構與設備等專業工程部分,除五層以下非供公眾使用之建築物外,應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理,建築師並負連帶責任」。然而建築師是建案之設計者及監造者,建商是建築師及技師之衣食父母,在市場供需法則下,建築師及技師很難面對建商的業務委託壓力,可能犧牲對專業的堅持。

2. 興革建議

(1) 建築法必須勘驗部分,由政府擴大建管人員編制,以加強勘驗

內政部最近邀集建築師、土木、結構、大地技師,及不動產開發商業公會開會,會中決議參考日本阪神地震後所訂「中間檢查制度」,將修正建築法,強制規定施工階段,必須請第三方公正單位到現場勘驗,確保設計、施工品質,未完成程序,就無法取得建築使用執照。建築工程三級品管,第一級是由營造廠人員自主檢查(按:主任技師有督察按圖施工之責任),第二級是由監造人檢驗施工品質。政府應擴大建管人員編制,確實執行勘驗任務才是正確作法。

(2) 或者政府將建築法第13條監造權,委由專業技師公會辦理

由於建商是建築師之衣食父母,建築師可能會犧牲對專業之堅持;且目前除公共工程外,甚少私人建商,有提供監造服務費給監造建築師,以致於建築師經常以綁材料方式,彌補監造服務費,因此,這是制度問題。建議建造執照取得後申報開工前,建商應繳交監造服務費給政府,再委託土木或結構技師辦理監造。

三、結語

台灣位處地震帶,地震又不可測,因此地震的發生是我們的宿命,建築物會不會倒,不是看地震規模,而是看各地震度、建築耐震度以及施工品質,故如何做到「小震不壞、中震可修、大震不倒」的耐震標準,是一個設計者及施工者應重視問題,身為專業技師的我們,不管是從事設計者執業技師角色,抑或者施工者主任技師角色,應是責無旁貸。

此次高雄美濃震災,造成維冠大樓死傷如此慘重,政府及民間都應痛定思痛,徹底加以檢討,方對得起那些傷亡民眾。政府應比照日本,把建築之安全視為國家責任,將建築法修法,擴大建管編制,確實負起勘驗責任;結構設計部分,則應全面辦理實質審查。如此才能確保結構設計及施工之安全。

 

【本文稿經由台灣省土木技師公會技師報同意轉載;未經允許請勿任意轉載】


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