蘇花高建設計畫決策爭議分析

 

前言

興建國道東部公路的主要計畫目標,是當年主政者李前總統為配合產業東移政策,由於產業東移必須有一個快速公路網路,當時交通部國道新建工程局提出之計畫,惟如今產業東移已經失敗,而現今日政策目標又不明,因而產生是否興建之爭議,至今蘇花高爭議已經20年,每年無論縣市長或立委選舉,總被政治人物拿來作為選舉之議題。此次,梅姬颱風重創蘇花公路,是歷年之最,使得爭議多時之蘇花高興建爭議又重新浮上台面。根據公路總局調查發現,共造成台九線蘇澳至東澳段兩處路基發生缺口,如圖1,也造成陸客或台籍同胞20餘人失聯或死亡。花蓮縣長及花蓮人要求一條平安回家路,馬英九總統承諾年底「蘇花改」動工,改善交通。目前環評大會於最近有條件通過,確定蘇花改將要動工。但是,仍有人認為蘇花替仍不夠安全,仍應興建蘇花高才是真正一條安全平安之回家之路。

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圖1 梅姬颱風挾帶豪雨,造成蘇花公路東澳段116公里處路基嚴重坍塌。資料來源:http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NATS4/5926869.shtml

蘇花高建設計畫決策爭議焦點

行政院於民國79年核定建立環島公路網將蘇花高納入「改善交通全盤計畫」,已經超過20年,歷經89年及98年兩次政黨輪替。蘇花高的環評其實早在89年通過,交通部也在91年發出動工許可,不過行政院卻又於92年緩建3個月,復經花蓮縣政府於93年公佈蘇花高民調,但卻是不被中央採納,要求交通部繼續協商配套措施。嗣後依據環評法規定,環評通過後3年未動工,需進行環差,並指示2次環評、政策環評等,最後行政院於94年行政院正式決議緩建蘇花高,就決策過程而言,儼然把環評結果作為決策之依據,或把環評作為背書工具。
由於現有臺9省道蘇花公路地形蜿蜒,多急彎和陡坡,經過地區屬於地質破碎帶,且由於蘇花高通過17個生態、文化、地質的「環境敏感區位」,會對環境造成相當程度之環境衝擊。蘇花高開通後,有可能複製西部城市,將帶來交通擁擠及各種環境污染,將會造成很大負面影響。蘇花高爭議的焦點並非只是環境衝擊議題而已,還包含改善現有台九蘇花公路的安全、滿足東西部走廊的快速需求、產業運輸需求、發展觀光需要等,甚至防災維生道路、國防安全及社會公平性等議題。
前一陣子花蓮縣長帶領鄉親北上陳情,要求中心重視花蓮人心聲,要求一條平安回家之路。人權價值與環境價值,都是一種普世價值,並不是環境與人權二分法取捨之問題。蘇花高的興建與否,在台灣民間存在巨大的爭議,即使在政府部門,各相關單位之間的意見也相當分歧,過去由於選舉操弄結果似已經變成意識形態的「政治議題」,形成二元對立而無法深入瞭解問題之核心。
蘇花高公民參與價值

台灣自1980年代中期以來,人民參與公共決策的需求和願望,伴隨著民主深化不斷升高,但公共政策卻出現過度負載和程序失調的現象,導致自力救濟層出不窮(黃玉霖,2004)。因此,過去由上而下之公共決策,若透過公民參與過程,可以相互溝通瞭解,進行政策學習,公民參與之理論意涵主要是透過「多數原則」(Majority Rule)制訂公共政策,並假定公民基於公益(Common Good)觀點參與,換言之,它不是民粹主義(Populism);民意政治是公共政策發展之生命線,公民參與決策過程,可讓多元聲音呈現,並可藉由「公民參與」平台,不但可彰顯民主政治之價值與功能,可以適度呈現社會之核心價值,作為政府決策之參考依據。
人民希望有力之官僚體系可免受政治控制,以防範政治腐敗,官僚擺脫民主監督,對公共政策影響深遠,會出現「專業與民意孰重」的矛盾;或是「理性決策」所強調「事實」與「民主決策」著重之「價值」(黃玉霖,2004)。台灣過去之公共建設決策過程,幾乎是由上而下進行決策,透過公民參與表達不同意見或觀點、不同價值觀及不同立場,不但可以下情上達,也可檢視公共建設推動可否達到地方發展之願景。「公民參與」在決策過程是一個重要過程,蘇花高過去歷次民意調查結果,歷次各調查機構約平均有八成民眾皆贊成興建蘇花高,我國行政程序法雖然規定行政機關應踐行公民參與,惟相關程序規定籠統,且行政機關未踐行該程序,不影響法規定命令之效力。因此,對行政機關實質影響有限。
蘇花高之價值選擇取捨探討

當年政府擬興建蘇花高,是為了考量產業東移、醫療便利性,如今時空變遷,產業東移政策已不復存在,醫療環境也已改善,當年要興建蘇花高的政策目的如今都已不存在,蘇花高要不要興建,應確定其政策目標,且應提高層次,把重點放在討論東部未來的發展,蘇花高興建與否的終極目標,就是討論如何讓東部未來的生活品質更好,蘇花高興建後花蓮地區將承受的社會、經濟及環境的重大改變。從過去經驗中顯示,政府的確忽略了環境成本負擔,原本立意良好的建設,卻遭受到所謂受害民眾之抗議,成本與效益是一體之兩面,可能由不同的團體來負擔,社會效益可能會建築在犧牲少數人利益的困境。
反對蘇花高興建之人士,認為蘇花高經過環境敏感區位,將造成環境生態嚴重破壞,且對於地質調查並未能充分掌握,主張環保是一種價值,然而花東民代認為蘇花高的興建,是一種民意所趨勢。所以,蘇花高之興建與否是一種「價值」的取捨問題。有學者主張合理開發四要件,其一,符合投資效益、經濟利益的開發;其二,不能讓少數人獲利,多數人受害;其三,不得讓這代人受益,後代人受害(債留子孫);其四,利及總體,包括動、植物及環境永世之利,則請政府全盤計算蘇花高20年、50年、100年的國家總利益、花東總效益!至於國防等效益,請政府不必再愚民矣!其五、蘇花高將帶給花東最高的觀光遊憩產值或利益?(陳玉峰,2007)。
從環境正義(Environmental Justice)來看,環境決策已不是環保專家或技術官僚所能獨占的公共領域範疇。環境正義的維護必須兼顧分配正義和參與正義,分配正義要求社會公平承擔技術和環境風險,尤其要注意偏遠落後地區的人民是否受到平等對待(黃玉霖,2004),因此,「蘇花高」可說是社會公義與環保的橋樑。
反對興建「蘇花高」人士,擔心複製西部的發展模式,造成環境嚴重破壞,固然可以理解與認同,但是,環保與經濟發展是會有取捨問題,環保對於人類的文明發展,到底是絕對價值或是相對價值?過去堅決反對核能發電的歐美先進國家,近年來也紛紛改弦易轍,認為核電是相對負面較少的能源。台灣的環保教父林俊義教授、中央研究院前院長李遠哲博士也都不再反對核電,既使當年為反核四環島苦行的林義雄先生也表示「非核家園」可以再緩50年。這些指標性人物態度的轉寰,對於原有之理想不在執著,說明環保理念是一種相對價值,是可以妥協的,因為「兩害相權取其輕」。

結語

由於過去數十年我國經濟快速發展,但是整個政經中心還是集中在台北地區,在「重本島輕離島」、「重北輕南」、「重西輕東」、「重城市輕鄉村」的決策思維,有地區偏好之問題,造成貧富差距擴大,年平均所得以北部比中南部平均水準高,西部比東部高,都會區又比農業縣市高的現象,引發區域公平性問題,過去媒體中將常將蘇花高的爭議定位為開發與環保之間的角力,可能太過簡化,蘇花高政策目標應包含改善蘇花公路的安全問題、滿足東西部走廊的快速需求、產業運輸需求、發展觀光需要等政策目標,甚至防災維生道路、國防安全問題。
主張經濟發展、環境保護及人權都是一種普世價值,非熟輕孰重問題。蘇花高計畫延宕多時,除了計畫本身之成本效益分析評估有問題之外,對於本文探討決策所應考量各種面向,是一個極為複雜之政經互動過程,綜觀花東地區之永續發展,在國土空間規劃基礎下,應兼顧經濟發展、環境保護及分配正義3個構面去看待才是。同時,應詳實掌握整體東部整體運輸計畫及效益,並分析各類設施間的競合關係或輔助關係,才能真正釐清工程之必要性與預估未來效益,合理分配有限資源。所以,蘇花高若有必要興建,政府宜向民眾明確說明政策目標,蘇花高路線必須詳盡地質及生態調查,環境敏感區如何透過工程科技技術,以降低對環境之危害。
參考文獻
1.公路總局網站:http://www.thb.gov.tw/

2.生態台灣第六期,生態台灣網站:http://ecology.org.tw/

3.國工局網站:http://www.taneeb.gov.tw/

4.黃玉霖(2004),「公民投票與政治參與」,台灣智庫叢書,第126-143。

5.陳玉峰教授論蘇花高及其批評者,參考網站:http://blog.roodo.com/leftist/archives/3121291.html.

6.鄧勝軒,技師報第596期、683期。

7.環境資訊中心網站:http://e-info.org.tw/

8.Serageldin,I.,(1993).Environmentally sustainable urban transport: Defining a glogal policy. Paper Presented To The Fiftieth International Congressof The Union International Des Transports, Sydney, Australia.

【本文稿經由台灣省土木技師公會技師報同意轉載;未經允許請勿任意轉載】


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