山坡地開發「開發利用回饋金」之實務運用探討

黃建達/楊式昌/曹永端
四海工程顧問有限公司

摘要

山坡地開發將造成地形、地貌及生態環境等的改變，不當的開發則恐致水土資源流失、危害國民財產安全，政府立法明定開發山坡地應繳納適當規費（水土保持保證金、山坡地開發利用回饋金及農業用地變更回饋金），期使土地能有效利用，並避免因不當開發而危及百姓安全。本文嘗試將實務上繳納山坡地開發利用回饋金時所遇到的問題，配合主管機關行政院農業委員會（以下簡稱農委會）之解釋函文及法令規定，藉以釐清該項規費繳納之時機及認定標準等疑義。

前言

台灣地區狹窄人稠，人口過度集中於都市，平地的開發漸趨飽和，囿於平地土地資源不足及開發需求壓力下，業者轉而開發山坡地土地，尋求可供利用之土地資源。山坡地遼闊的美景與自然生態豐富，常為國人嚮往居住之處，惟台灣地區大部分山坡地地質穩定性較差且氣候多雨潮濕，在開發時相較於平地需有較多考量。為促進土地有效利用及天然資源保育，並防止山坡地災害的發生，政府首於民國65年4月29日公佈「山坡地保育利用條例（以下簡稱山保條例）」，次年9月30日主管機關行政院農委會發布「山坡地保育利用條例施行細則（以下簡稱山保條例施行細則）」，藉由法律的強制性規定與限制，抑止山坡地過度開發；至民國83年5月27日訂定水土保持法（以下簡稱水保法），農委會並陸續制定相關子法規，例如「水土保持法施行細則」、「水土保持技術規範」、「水土保持計劃審核監督辦法」與「水土保持保證金繳納及保管運用辦法」等，以加強山坡地保育及確實做好開發所需之水土保持處理與維護。

另民國21年9月5號公佈的森林法，其立法目的乃為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，其維護森林資源之精神與水保法維護山坡地水土保持的處理與維護不相逕庭，皆以保育水土資源為目標，依森林法第48之1條第一項規定，為獎勵私人或團體長期造林，進行山坡地開發利用者，需依規定繳納回饋金作為造林基金之用，農委會亦於89年公佈「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」，藉以加強水土保持業務之推展。

山坡地的開發有較多的限制，主管機關與業者常因山坡地開發所需繳納的規費，因認知上的差距，衍生諸多疑義，本文主要針對開發山坡地時需繳納之山坡地開發利用回饋金之意涵進行說明，並配合主管機關的解釋函意旨探討，以供讀者參考。

山坡地開發利用回饋金繳交辦法

一、立法目的
為維護森林及發揮其經濟效益，以利森林資源保育的推動，亦為獎勵私人或團體長期造林，凡符合水保法所定義「山坡地」且「須擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書」之開發利用行為，皆須繳交山坡地開發利用回饋金。

二、 回饋金繳交辦法內容說明
1.回饋金繳納之判別基準（回饋金繳交辦法第二、三、四條）
回饋金繳交辦法所稱山坡地開發利用，指水保法第12條第一項及第四項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為；其所稱「山坡地」，係指水土保持法第三條第三款所定義之山坡地，即國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：(1)標高在一百公尺以上者；(2)標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。
2.回饋金計算方式（回饋金繳交辦法第五條）
回饋金之計算方式，應依開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書時的計畫面積之當期公告土地現值，乘一定百分比計算，無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告土地現值計算。惟各地方機關對於不同土地開發利用所核定之水保計畫上之回饋金比例略有差異（如表1與表2所示），而另回饋金繳交辦法中所稱繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。
3.回饋金繳納時機（回饋金繳交辦法第六條）
水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由當地主管機關計算回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證，或取得簡易水土保持申報書核可函前一次繳納。若核定之計劃或申報書屬分期施工者，繳交義務人得比照水土保持保證金之分期繳交比例額度，分期繳交本回饋金。水土保持完工前，原計畫面積遇有變更時，主管機關應依本辦法規定，重新計算本回饋金，並與原計算金額相抵後，無息多退少補。
4.回饋金的管理運用（回饋金繳交辦法第七條）
主管機關彙整收取本回饋金後，應即繳入中央主管機關所設置之林務發展及造林基金專戶儲存應用。山坡地開發利用案件涉及農業用地變更回饋金案件，主管機關應依農業發展條例第12條規定，將收繳之回饋金二分之一存入中央主管機關設置之農業發展基金；其餘二分之一存入中央主管機關設置之林務發展及造林基金。
5.回饋金免需繳交情形（回饋金繳交辦法第八條）
山坡地開發利用有下列情形之一者，免繳交回饋金：(1)依促進產業升級條例辦理土地捐贈國有或繳交回饋金；(2)依森林法第48條之1第一項第一款、第四款提撥造林基金；(3)中央、地方各級政府機關及公立學校興辦者；(4)依本辦法繳交回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建；(5)已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金。

三、 回饋金解釋函探討
回饋金繳交辦法公佈迄今約9年的時間，以下就主管機關行政院農業委員會水土保持局，在回饋金繳交辦法實施以來，對於實務運作時所做解釋函內容予以類型化後並加以探討。
1.山坡地開發利用回饋金繳交辦法所載之以下各項內容為何：（1）計算方式中所指之計畫面積定義；（2）繳交辦法適用基準日；（3）繳交辦法修正前所稱之開發利用申請人；（4）可否分期繳納。【農林務字第0961653927號解釋函】
主管機關說明如下：「（1）『計畫面積』之定義： eq \o\ac(○,1)1回饋金繳交辦法第五條第一項所稱水土保持之『計畫面積』，係指水土保持計畫審核監督辦法中，水土保持計畫內容(一般性適用)格式中所稱之計畫範圍（申請土地範圍及座落面積），等同於水土保持計畫審查收費標準第二條所稱之『計畫面積』，至於簡易水土保持申報書之『計畫面積』，則等同於本會96年5月7日農授水保字第0961855679號公告修正該申報書格式之「計畫面積(開挖整地面積)」；據此，『計畫面積』應屬明確； eq \o\ac(○,2)2另本辦法修正前第五條第一項所稱之『開發面積』，應指水土保持法第12條第二項『目的事業主管機關核發開發或利用許可』之面積，就同一開發案而言，相當於其水土保持計畫之『計畫面積』。（2）有關本辦法之適用基準日即為山坡地開發利用案件之申請掛件日（農授林務字第0941740861號函）。（3）辦法修正前所稱『開發利用申請人』，等同擬具水土保持相關書件之『水土保持義務人』。（4）本辦法修正前受理之山坡地開發利用回饋金（以下簡稱回饋金）繳交案件，可否辦理分期：本辦法以是否已核處本回饋金作為程序是否終結之認定依據： eq \o\ac(○,1)1已核處本回饋金者，請依原處分內容執行； eq \o\ac(○,2)2尚未核處回饋金者，即依現行辦法處理。」

2.同一範圍內，第二次擬具之水土保持計畫是否應收取山坡地開發利用回饋金。【農授林務字第0941741229號解釋函】

主管機關說明如下：「(1)同一申請案件其水土保持計畫經核定，並完成施工，且領得水土保持完工證明書，其行政程序結束。日後於相同範圍內因另有需要，再次擬定水土保持計畫，應為不同案件，應繳交山坡地開發利用回饋金。（2）若申請案件之水土保持計畫業經核定，惟尚未施工或仍在施工中，於嗣後申請水土保持計畫變更，計畫範圍與第一次相同，因尚未取得水土保持完工證明書，是類案件為原申請案件之延續性計畫，免予繳交回饋金。」而在農林務字第0951740128號解釋函中亦提到：「經查山坡地開發利用申請案件均有其興辦事業許可，興辦事業許可之有效存續期間亦可確定，嗣後如於同範圍提出其他興辦事業目的之申請，已非原興辦事業許可之有效存續期間，範圍亦可能發生變異。質言之，為另一案件，自應依其新提送興辦事業之申請掛件日期，作為是否須計收本回饋金之判斷時點。」

主管機關對於同一計畫範圍的申請案件是否應重新繳納保證金，係以原申請案件是否已完成行政程序為判斷依據，已領得水土保持完工證明者，行政程序結束；若在同一範圍之土地申請因時限或其它因素重新規劃該土地利用，需重新制定水土保持計畫書，依法亦應依程序重新繳納保證金。

3.因災害搶修、復舊而提具水土保持計畫之案件，是否需繳交山坡地開發利用回饋金。【農林務字第0951740211號解釋函】

主管機關表示：「經查山坡地道路因颱風、豪雨後發生崩塌致生公共危險，而有緊急搶通或搶災之必要時，其處理原則如下：（1）所稱之緊急搶通或搶災工程，如非水土保持法第12條所稱「搶修鐵路、公路或其他道路」之案件，即無山坡地開發利用回饋金繳交辦法之適用；（2）緊急搶通或搶災後之災害復建工程，倘屬水土保持法第12條所稱「修建鐵路、公路或其他道路」之範疇，而需依法擬具水土保持計畫者，應依上揭辦法繳交山坡地開發利用回饋金。」

4.已依山坡地開發利用回饋金繳交辦法繳交回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建，是否得免再繳交本回饋金。【農授林務字第0961740525號解釋函】

主管機關函示如下：「依回饋金繳交辦法第8條第一項第四款規定，已繳交本回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建，得免繳交本回饋金。審視其精神，為前案行政程序若已終結，日後另有需要再重新擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，應屬新開發利用行為，即須繳交本回饋金；惟新開發利用行為之認定，應予比對前後兩次程序之水土保持計畫或簡易水土保持計畫之計畫面積，就所增加部分之面積，予以核計本回饋金，始符合上述本辦法第8條第一項第四款規定之不重複收繳精神。」

因而，原地及原範圍或面積內改建或修建，原則上應視其原核定開發行為之行政程序是否已終結來認定，程序未終結者，屬原案開發行為之延續，不需再繳交回饋金；程序終結者，則屬新案開發，惟此時應比對前後兩次程序之計劃面積，就所增加之面積核課回饋金。

5.涉及山坡地開發利用回饋金之案件，主管機關於核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，應於函中敘明山坡地開發利用回饋金之計算方式，以利山坡地開發利用者事先瞭解。【農授林務字第0961740222號解釋函】

主管機關函示：「依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法第6條規定：水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於一個月內至指定地點，繳交本回饋金。惟繳交義務人礙於不易事先瞭解，於山坡地申請開發利用須繳交回饋金，易致使日後衍生疑義。是以，如先敘明山坡地開發利用回饋金之計算方式，並檢附山坡地開發利用回饋金繳交辦法，及貴府公告開發利用類別乘積比率之函文，將有利繳交義務人先予瞭解。」

是以，對於山坡地開發之案件在水保計畫通過審查後，主管機關通常即將經計算所核課之回饋金額行文予水保義務人繳交，以杜爭疑。

表1 台北市山坡地開發利用回饋金繳納比例額度ㄧ覽表

註：(1)資料來源-台北市政府92年8月8日府建三字第09214929601號函公告。

         (2)山坡地回饋金＝計畫面積×當期土地公告現值×乘積％。

表2  新竹市山坡地開發利用回饋金繳納比例額度ㄧ覽表

註：(1)資料來源-新竹市政府91年6月28日府建生字第0910048736號函公告。

(2)山坡地回饋金＝計畫面積×當期土地公告現值×乘積％。

(3)本表僅列出非都市土地範圍內之農地變更回饋金比例額度，至於都市土地農業用地變更回饋金比例額度請另參「農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法」第三條。

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