水庫集水區法令鬆綁與否之兩難 -開放與管制應如何平衡

問題提出

去(102)年下半年因洪仲丘社會案件及馬王政爭事件,已經掩蓋了6月13日行政院通過農委會水土保持局所擬「水土保持法」部分條文修正案新聞,筆者長期關注國土保育工作,特撰寫此文,期望能拋磚引玉。此修法乃原本水庫集水區均應全數劃設為「特定水保區」,區內禁止任何開發行為,然因水保局認為這嚴重影響經濟且滯礙難行,於是大幅放寬成水庫集水區內「須特別保護區」才需劃設。如此一來將有83%之172萬多公頃水庫集水區不必劃為特定水保區,此舉引起環保團體強烈之反對聲音;又行政院也在同年9月備案通過內政部所提「全國區域計畫」草案,放寬水庫集水區公有土地不得出租讓售、不得變更編定的規定,改成只要水利署認定的「非家用給水水庫」,就同意有條件鬆綁法令。

水土保持法及區域計畫法修正案修法前後對照表

修正條文 現行條文 可能影響
第16條 第16條 預估有83%之172萬多公頃土地不必劃為特定水保區,未來大型開發就可以進駐。
 「水庫集水區內須特別保護者」,應劃為特定水土保持區。 「水庫集水區」應劃為特定水土保持區。
第19條 第19條 水庫集水區乃以涵養水源、防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流、淨化水質,維護自然生態環境為重點。水庫集水區一但不列入水土保持特定區後,將失去長期水土保持目標及方向。
刪除長期水土保持計畫的擬定重點。 規範特定水土保持區,長期水土保持計畫的擬定重點。
第20條 第20條 水庫周邊一旦失去汙染緩衝保護帶,大型飯店等開發可設水庫旁,將嚴重影響水庫水質。筆者認為開發業主是否會按規定排水符合規定水質,政府是否有能力去取締,以過去經驗是值得懷疑。
刪除 特定水保區之水庫集水區,水庫外應設30~50公尺的保護帶
內政部提「全國區域計畫」 放寬水庫集水區公有土地不得出租讓售、不得變更編定的規定。改成只要水利署認定的「非家用給水水庫」,就同意有條件鬆綁法令。   

資料來源:農委會水保局及內政部營建署網站

環保團體認為水庫集水區一旦開放,將加速水庫淤積及水庫水質惡化,同時不利於集水區生態,政府將編列治山防災及水質改善經費,此須由全民買單,而財團卻坐享開發之利。然水保局則認為,集水區佔山坡地面積78%,按照原法令規定,將全區劃為特定水保區是不可行的,實施至今只有烏山頭與白河水庫集水區,依法公告為「特定水保區」,其它地方都因為地方居民反對,無法完成公告。但環保團體指出,按照目前的修法,特定水保區的範圍,將從山坡地面積的78%,縮小到只剩16%。

由上述爭議可知,台灣目前依水利署公告之大型水庫共有63座,約有205公頃,台灣的山坡地面積約262公頃,若全部劃定為「特定水土保持區」,則約佔有78% 山坡地面積之土地必須被管制使用,範圍實在很大,對於配合觀光需要,所引進相關基礎建設,將嚴重受到影響,以目前劃定之特定「水土保持區」僅有白河及烏山頭水庫集水區而言,強勢劃定之後即因民眾抵制而受阻,造成政府公權力不彰,影響政府施政形象。此外,在非有特定水土保持需要之處,一律劃定為「特定水土保持區」,限制人民土地使用,其合理性也有待商榷。

列舉目前水庫集水區內各界關注之爭議開發案

開發案 爭議問題
【日月潭向山BOT案】 1.    以BOT方式投資新台幣20億元,預計興建4年,營運期46年,本案開發面積為2.7949公頃。行政院環保署於去年8月30日召開環評大會,針對觀光局4年前與港商寶聲集團簽約的日月潭向山觀光旅館BOT案審查,最後有條件通過環評,附帶條件是交通部觀光局要先取得原民會出具同意興建公函後,業者才能動工興建。
2.    向山屬於邵族傳統領域及部落文化,此案並未取得邵族同意,對於環評通過此案,邵族與會代表表示不能接受。 
【苗栗明德水庫麗景半島假期酒店開發案】 1.    總面積41公頃,分成三區,二區水庫在湖岸道路旁,一區深入湖心半島。開發計畫在1995年提出,規劃開發露營區,苗栗縣政府審核通過開發案,1997年就進行整地工程,後經停工、易主、工程違法裁罰,1999年規劃變更旅館開發。後至2010年重新提出開發,再度送出差異分析,目前進行審核中。
2.    整個開發計畫,並不是位於湖濱區,卻是進入水庫區域,此無保護帶,將可能對水庫生態造成嚴重影響。
【金門太湖旁金城商務旅館BOT開發案】 1.    金門縣府提供面積2.1公頃縣有地,租約50年的BOT案,2011年由昇恆昌公司得標,進行旅館及大型購物商場開發,成為金門第一件觀光飯店BOT案。
2.    BOT案在2012年即動工開發,到現今大樓鋼骨結構已完成,但是縣民才發現全案並未進行環評,認為開發區位於太湖水庫旁,在對面湖岸就是淨水廠,供應金城一帶居民飲用,如此大的開發案,為何沒有進行環評?金門縣政府的回應,開發區不是水質保護區,面積也未超過6公頃,業者也作出離水庫有夠遠的10公尺隔離綠帶,並且有廢水回收、管理的改善計畫,所以不必環評,依法核可開發執照。
3.    目前,環保團體計劃進行提出訴願與行政訴訟,指控水庫旁開發未經環評,是否合法合理,目前大樓已經興建中,是否會重導環評未通過而先動工的美麗灣補環評模式,值得觀察。

開發與管制應如何平衡之我見

大型開發案按照目前法令是採取「開發許可制」,只要環評及水保通過審查程序,就可以進行開發。農委會水保局於去年8月14日舉辦公聽會,說明修法目的「為解決私有土地所有權人應有的開發權利」,但是私有地到底有多少並未公布數字,是否有為財團護航之目的?難免會讓民眾存疑。筆者認為國家法令之鬆綁或修正,應符合多數人之公共利益,再考慮如何兼顧開發與管制取得平衡之處理方式。

此外,筆者也認為開發業主對於法令是否嚴格遵守,而政府對於開發業者違背環評承諾事項時,是否可採取較嚴格取締與開罰方式,以及民眾對於政府作法是否有信心,也都是決定是否採取法令鬆綁之考慮重要因素。以民國98年高雄義大世界開發為例,基地位於高屏溪攔河堰集水區大坑溪上游,此開發案面積達90公頃,大坑溪本來就是容易發生土石流淹水的地區,是否已經造成社會成本巨大付出呢!義大開發案在污水零排放的要求下,有條件的通過環評,義大世界旅館與遊樂區開始營運之後,卻違反環評承諾,曾經於100年被高雄市政府環保局裁罰二次共195萬元,然此區區195萬,比起商業巨大之利益,業主會真正在乎?實令人存疑,台灣每年因癌症新增病例及洗腎病人居高不下之數字,也是健保沉重負擔。

總之,義大世界能在集水區大面積開發的案例,如今正在其它水庫集水區不斷複製,對於水庫壽命及水庫水質,實在令人擔憂。以目前集集攔河堰為例,民國90年集集攔河堰完工,至今使用12年時間就因為淤積嚴重,目前有效蓄水量剩下不到二分之一,若持續淤積則數年之內水庫壽命必會壽終正寢,位於同一集水區上游之萬大水庫也是同樣淤積嚴重。水保法修正前應將過去水保局做過之集水區治理規劃成效進行檢視與檢討,不同集水區海拔高度不同、地質情況不同、植被情況不同、土地利用情況不同,水庫使用目標也不同,如有鬆綁空間,也不是一律採取齊頭式之鬆綁;全球正面臨極端氣候愈來愈嚴重之際,台灣因特殊地質環境及水文環境,過去歷經多次山崩土石流問題,下游則多淹水危害,加上水庫集水區保育不良,遇豪大雨則導致河川水庫土石淤積嚴重,政府過去已經投入過多之治山防災經費,並且有隱藏性之社會成本付出未被真正計算出來,冀望水保局對於水保法令之鬆綁前,應先有更細膩之計畫提出,否則一旦法令鬆綁之際,大型飯店旅館開發案進駐,所造成水庫生命縮短及國土保育危害,後果將無法想像,世代正義及環境正義又將如何維持。

參考文獻

朱淑娟(102年9月25日)。亡國修法!政府讓96座水庫更短命。商業周刊。
朱淑娟。環境報導-水庫集水區管制放寬,國土如何保育?,作者部落格網站:http://shuchuan7.blogspot.tw 。
蔡智豪(102年10月9日)。水庫淤積問題嚴重,水保法&環評法鬆綁-壓垮台灣(駱駝)的最後一根蘆葦。台灣生態學會電子報,第374期。
蔡智豪(102年11月8日)。談〝違法〞的全國區域計畫草案。台灣生態學會電子報,第376期。
自由時報電子報(102年8月31日)。日月潭向山BOT案環評有條件通過。
台灣環境資訊協會(102年6月18日)。全台水庫大開發—城市水源的金光閃耀。
高雄市環保局網站:http://www.ksepb.gov.tw/News/Show/830。

【本文稿經由台灣省土木技師公會技師報同意轉載;未經允許請勿任意轉載】


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