林苑都更案「多數決」是否為真正的公共利益 -兼論「財產所有權絕對」與「財產所有權社會化」之張力

背景概述

台北市士林區文林路「文林苑」都更案,是在98年6月16日核定公告實施,超過75%以上住戶都同意都更,僅王姓住戶不願自行搬遷,因此,實施者(建商)於99年1月25日依都市更新條例第36條規定,向北市府請求代為拆遷土地改良物;北市府為協助雙方達成共識,以居中協調角色多次主動邀集雙方協調但仍未果,經多方考量本案仍有多數住戶殷切期盼回歸家園,且文林苑都更案行政程序皆已完備,不同意住戶所提相關疑義,經最高行政法院裁定駁回;另就聲請暫緩執行訴求部分,亦經台北高等行政法院裁定駁回在案,也函文內政部請示後,仍要求依法執行。

台北市政府為了展現依法行政的決心,日前強力代拆文林苑都更案異議戶的房子,手段引起非議,也引爆大家對於『都市更新條例』修法之討論,此爭議問題由地方延燒至中央,成為全國性公共議題。一般都更案實務操作上,都會在審查過程中歷經數次設計變更,因此,建商並非不能設計變更,關鍵點在於文林苑都更案之預售屋早已都賣光了,建商若要設計變更,不僅獎勵容積可能會變小而影響獲利,且會造成預售屋的買賣糾紛。事發之後,雖然台北市長郝龍斌表示,願意扛下所有責任,也宣布成立「北市都市更新顧問小組」,但異議戶王家堅持「原地重建」,準備長期抗爭,使得本案呈現膠著狀態。

為何要都市更新?必要性?多數決是否為真正的公共利益?

「都市更新條例」是經由立法院三讀通過後總統所公佈實行,其立法目的即為復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益。政大張金鶚教授認為,北市屋齡超過31年以上的住宅已占台北市總戶數近4成,不論救災消防、建築安全、居住品質都堪虞,因此,推動老舊建築都更絕對不能停 。不過,某些政論性節目所謂之名嘴,在電視媒體中侃侃而談,都市更新沒有公共利益,好處是都市更新者(建商)及住戶,此論點似有偏頗。

我國「都市更新條例」在2003年1月3日三讀通過25-1條之增訂,當時增訂的重點在於把原25條所訂「協議合建」的「全體同意」門檻,改以所謂的「多數決」精神,即可強制不同意的「少數」參與都市更新 。由於「多數決」的「少數服從多數」,是大家所認知的民主精神的基礎,因此,這項造成近年來都市更新紛爭不斷的改變,並未引起社會太多的疑慮,這也顯示「財產所有權社會化」之結果。

內政部李部長於採訪後經媒體詮釋,文林苑都更案是「居住不正義」,但問題是居住正義之真正面向為何,它是廣義而複雜面向,台北市居住人口相當密集,部分都市房屋相當老舊,且消防系統不足、都市生活機能不佳,與國際大城市相比,將會影響都市競爭力排名。關於多數房屋老舊耐震不足問題,有學者評估,若台北盆地發生像民國88年之921大地震,因多數房屋耐震係數不足,將會有1/3至1/2會嚴重倒塌,勢必嚴重造成人民生命財產安全,因此,愚見以為都市更新,也是居住正義之作法,它是一個複雜面向。

本案北市府以「多數決」採取強制拆除手段,雖強制拆除是依法行政作法,難謂有違反法令規定之處,但眾人合議的是否為真正公共利益? 眾人合議是促使公法行為發動的基本要件。「多數決(Majority Vote)」的「多數」就能代表「全體」利害關係人?所決定的「利益」就足以反應「公共利益(Public Interest )」?這是值得探討議題。有人認為〈都市更新條例〉22條規定,土地及合法建築物所有權人超過3/5,所有面積超過2/3,及達成整合的同意門檻,此「絕對多數」的「多數決」門檻,對於尊重少數與反應民主精神,尚不及於經過一定「民主程序」所形成的「共識決」精神,若是如此,會不會讓將來之都更案變得窒礙難行。

亦更有人認為都市更新事業的「多數人」,僅是「都市更新事業範圍內」的土地與建物權利關係人與實施者,就只是一種「有限範圍的多數」,這樣的團體就形成「特定利益團體」,就是一種為本身利益而成立之團體。不過,此種見解似有違都市更新條例之立法目的,站在政府角度,由於前述北市多數房屋老舊,耐震力普遍不足,就此一觀點,政府有責任保障人民生命財產之安全,且都更所產生之外部效益,似不能說它不具有一定程度之公共利益。

人民財產權保障與公共利益之張力

18世紀之天賦人權說,主張的「財產所有權絕對」之觀念,其意義係指所有權人對於該物所有權擁有絕對的處分權利,政府或他人不得任意干預,但有時會涉及公共利益部分,將會造成公共利益的損害,於是後來隨著社會政經發展需要,所有權負有義務之權利,因此,所有權觀念逐漸「相對化」,因而「財產所有權社會化」觀念因而產生 ,也就將所有權人的所有權必須稍加限制,以維護公共利益。以大家熟悉之騎樓為例,騎樓雖為該建物所有權人所有,理論上所有權人得任意處分,似乎可以圍起來不讓行人走。可是如此一來行人無法於騎樓行走,勢將走到馬路上而造成危險,也就是造成公共利益的損害。因此,必須對所有權人有關騎樓的使用加以限制,不淮他圍起來或堆放東西,以免阻礙行人行走,並在建築相關法令中會予以明訂。

過去政府會不會為了推動都市更新之順利,以「多數決」符合民主精神的作法,來決定都市更新事業是符合「公共利益」;而符合「公共利益」的事情就能藉由符合〈憲法〉23條:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」排除之。當然也隱含〈都市更新條例〉36條所謂「強拆條款」在內的其他限制及剝奪人民基本權利的都市更新相關法令,來排除都市更新之障礙,也就不會抵觸憲法,依法可以執行。換言之,人民之財產權將有所限制,亦即所謂「財產所有權社會化」結果。

近期發生文林苑都更案強制拆除爭議,有關「財產所有權社會化」似又回到「財產所有權絕對」之趨向。此一發展會不會讓往後都更案產生重大影響,讓都更案發展嚴重受阻,此一關鍵點政府之作為將產生重大影響。據媒體報導,有部分立委準備提釋憲案,認為以改善生活環境、增進公共利益之名,讓私人事業取得土地徵收權,可能違背憲法增進公共利益之比例原則,此項釋憲案件日後之發展,實值得觀察。

結語

憲法規定人民的財產權固應予以保障,但物權並非就一定神聖到而不具任何妥協性。若在具有合理補償的前提下,面對更高位階的公共利益考量時,自然應有所退讓。這只是一種衡量下的結果,這並非孰對孰錯二分法問題。我國憲法第23條、第142條、第143條、第145條等條文 之精神,都是與社會公共利益有關之所有權限制條文。換言之,人民之財產權是一個相對而非絕對之概念 。隨這經濟結構發展,社會價值觀也隨著變化,人民權益日趨受到重視之今日,可以預見未來,都更案將來是否可以順利進行,文林苑都更案是一個值得討論之公共議題。社會之多數人可能都不會反對都更,但是「多數決」是否違背憲法增進公共利益之比例原則。政府面對財產權絕對與財產權社會化之張力時,政府之處理態度也是一個重要指標。如何進行都更法令修法,在兼顧公共利益前提下,如何讓都更弱勢者之財產權能獲得適當保障,這不僅是技術性問題,更是社會法理問題,必須凝聚更多共識才行。

參考文獻

1. 闕雅文(2004)。農田水利會照舊使用他人土地與財產權界定之分析,國立新竹師範大學社會教育學系「社會教育學報」第七期。
2. 蔡志揚(2008)。〈都市更新的「魔法」!?-多數決(暴力?)與少數保障(釘子戶?)間的拔河〉。《全國律師》,12(9),10-14。
3. 台灣都市更新股份有限公司網站,取自http://www.turco.com.tw/news_details.php?CatalogID=11&PostID=1833。
4. 王章凱(2011年11月10日)。「共識決」台灣的政治權力與「多數決」第三者的財產權利-談都市更新的參與門檻。發表於「為公智庫」,取自http://www.wisdomshare.com.tw/msg_info.php?id=130。

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