淺談國內公共建設的計畫評估決策問題

 近日媒體大幅報導屏東機場因為長期載客量不足，被稱為蚊子館，因為目前每周僅剩立榮航空台北屏東3個航班，一個月的載客量只有300人次，載客率實在太低。根據交通部民航局評估，最慢今年6月底前，將停飛目前唯一的台北屏東航線，建造才6年花費15億元的屏東機場恐怕將走入歷史，這無疑讓台灣政府興建的蚊子館，又添加一樁罷了，吾人不禁要問，當時計畫如何進行決策評估，縱有專業之決策評估，其評估過程有無問題，縱無問題，又為何不尊重專業？是誰做了是項決策呢﹗是否又是政治綁架專業呢﹗我國預算法第34條規定：「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查」。這一連串問題追問下來，到底是那個環節出了問題，政府應該追究責任與探討原因，方不致於類似情形又再度重演。

 國內最近有不少層出不窮的公共建設計畫評估決策爭議問題，包含國光石化八輕、中科開發爭議及苗栗縣大埔工業區開發爭議，尤以當前民意高漲之同時，如何尊重專業？本會技師報739期社論「勿讓公共工程(捷運)建設，淪為政見兌現的工具」，曾明白指出：「經建會日前指出，今年中央的公共建設經費將逾6千億元，執行能量可望創下歷年新高。但有許多工程並非工程專業的建議，而是政客欺騙選票的毒藥。唯有堅持專業，才能力抗這些民意猛獸」。政府當前一方面是財政相當困窘，各種資本門及經常門預算經常互相資金排擠；另一方面是預算的運用效率不彰，錢沒有花在刀口上；且經由公共建設投資後造成之土地升值、房價上漲，由少部分人獲利，未能真正漲價歸公，對於公共建設投資後之受害者政府卻未能真正受到合理補償，且公共建設投資對象，未能考量分配正義與區域公平性問題。

 吾人皆知，公共建設是一個國家促進經濟持續發展，提昇國民生活水準的最根本動能，也是國家整體競爭力提升之重要關鍵。根據世界銀行曾經對世界各地區之調查報告顯示，一個國家之基礎建設總量成長1﹪，其平均國內生產毛額（Gross Domestic Product, GDP）亦相對成長1﹪（World Development Report 1994）。雖基礎建設相當重要，惟常言道：不當之投資政策錯誤比貪污更嚴重，是以郭瑞祥（1997）曾藉由特性要因分析方法，分析我國公共建設計畫審議階段，其問題要因項目，包含有建設投資欠均衡、重績效忽略效益、計畫研擬欠周延、先期計畫未落實、預算來源不確定、投資泛政治化及計畫審議績效不佳等因素。今年已經進入至2011年，這些問題似乎仍有很大改善空間。

 此外，由於公共建設計畫評估相關課題探討，內容涵蓋的層面甚廣與複雜，牽涉到個人價值的判斷及多項目標考量，已非傳統的單一準則決策方法所能解決，而必須由決策者與規劃者密切配合，方能符合實際問題的需要，乃有多目標決策分析發展，多目標決策分析是近20年來進展極為快速的一門學問，國內有學者亦稱為多水準決策或多評準決策，原文則有Multiplecritria、Multiple objective或Multiple Attribute Decision Making。換言之，凡是決策過程中，有一個以上的評估準則或目標者皆屬之，這些目標經常是不可調合且相衝突的(Conflict)，否則即為傳統之單目標數學規劃問題；例如最大利潤及最小風險即是相互衝突的，因為通常最大利潤的管理決策，也是風險最大的；又例如經濟與環保也是經常是相衝突的，如何兼顧或平衡兩者利益，也是一項多目標決策問題。

 公共建設經由前述計畫評估決策過程以確定投資計畫或方案後，則進入價值工程（Value Engineering）或稱價值分析（Value Analysis），它是一種提昇計畫價值的管理技術及有系統的分析方法，對計畫使用年限內之總成本效能及可靠度做適當考量，以降低成本或提升機能，任何計畫案在一定機能下，都可能有存在不必要的成本，亦即有再改善的機會與空間，但價值工程不完全等於降低成本，亦可成本維持不變下，提升其機能，讓完成之公共建設標的物能真正延壽，由上可知進行價值工程研析，宜於規劃設計階段進行，其效果較為顯著。過去交通部停止2年之價值工程研析，於去年底又再恢復，且必須由第3者進行研析，目前也僅交通部有價值工程之要求。

 簡言之，公共建設投資需要尊重專業，並善加利用新科技之決策評估方法與價值工程分析的導入，將是政府相關部門應審慎檢討改進之方向，以提升公工程的效能與國家形象。

參考文獻

1.技師報第739期，臺灣省土木技師公會。

2.郭瑞祥（1997）。「品質七手法」，行政院公共工程委員會。公共工程品管工程師班教材，頁46-54。

3.鄧振源（2002）。「計畫評估－方法與應用」，海洋大學運籌規劃與管理研究中心。

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