第0846期 社論-從公營事業改革聲浪論公共財之提供

公用事業為人民日常生活食衣住行不可或缺，亦為維持憲法保障人民生存權之基本條件，此乃基於社會福利國家給付義務之觀點，人民經由政府提供而分享使用，尤其偏遠地區及弱勢族群之照顧，且由我國憲法第144條：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」，亦即政府對於公共事業具有專屬權。因此，憲法第144條的積極意義，乃以「國有化」這種積極的管制手段，來徹底防止私人獨占或壟斷力量。

然而近日來，公營事業發放高額年終獎金引發社會各界之撻伐，肇因於公營事業虧損連連，還濫發高額年終獎金，也引發各界對於公營事業要改革之聲浪。隨後，立法院朝野黨團，大刀一砍，國營事業績效獎金發放，有盈餘才發放，且有上限規定，受影響的包括中油、台電、台水等超過22家國營事業工會，讓國營事業員工紛紛站出來，捍衛自己的權益，引發社會不同族群之對立。

是以，經濟部日前已組成專家小組研議國營事業改革方向，包括為政策性因素訂定標準、研究是否訂定獎金上限、合併考核與績效獎金等，此外，經濟部正積極研究台電、台水、台糖等公營事業，並透過修法朝民營化之路來邁進。雖然民營化政策推行後，可利用自由市場的「經濟原則」及「效率原則」，改善公共服務品質，發揮市場效率，但是，民營化所牽涉到的原有公營事業員工工作權、所得分配和財富分配正義，以及是否有圖利資本家等問題，是以公營事業民營化之後，是否可以解決公營事業因獨佔性造成效率不彰，以及決策不當的問題，是值得大家一起來討論的公共議題。

憲法第144條之規定僅單純為追求利潤，增加國家收入所從事之經濟活動，以防止私人獲取不當暴利。依據憲法第33條之規定，乃有法律保留原則、比例原則之適用，獨占事業雖以公營為原則，應限縮於實際需要而為之，且政府雖有專屬權，本質上仍可許可由人民參與，亦即政府基於公共利益之前提，採取必要之管制與監督手段，以避免與民爭利，剝奪人民工作權與財產權。所謂政府提供公共財，係指由政府表達對公共財之需求，來替代消費者隱藏之需求，並不一定要由政府來生產公共財，換言之，亦可以交由民間來生產，再由政府收買，提供給人民使用，但絕對不能高買低賣。

台灣目前老人化社會已經提早來臨，政府財政負擔日益惡化，必須借用民間力量，包含資金與效率，人民參與公用事業，亦是保障憲法保障人民之生存權及工作權，在不妨害公共利益前提下，均受憲法所保障。因此，公共財不一定由政府提供，是以，政府在「市場失靈」介入時，才有存在空間，政府存在目的可謂是基於對市場不滿意的反應，也就是當私部門市場無法達成既定目標時，則政府基於公共利益則必須介入。反之，若是政府經營無效率造成「政府失靈」問題，則應檢討是否開放市場或朝向自由化、民營化目標邁進。

綜上，在台灣經濟的發展中，公營事業一直扮演舉足輕重之地位，倘若政府將公營事業大規模地民營化，其影響牽涉的層面非常廣泛，包括勞動市場和勞資關係的變化，以及社會的資源分配問題。政府雖有對人民興辦公用事業之責任，政府提供公共財之意義，是政府購買公共財，而不必然是由政府負責生產公共財。然而，無論是由政府提供，亦或是由民間提供，皆有履行其給付義務及適當管制、監督之責任。是以，政府進行公共決策時，一方面必須考慮如何達到經濟學上最適效率，另一方面必須考慮社會整體公平正義問題。

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