第0692期社論-政府應強化公共建設計畫之政策分析

政府推動各項公共建設，龐大建設預算來自於全民納稅錢，必須有一套客觀評估方法，才能妥善利用，應付各種支出需求，此乃決策者應重視的課題。同時，公共建設支出之決策過程，常常涉及很複雜之政經互動過程，不只是傳統技術官僚科學決策，或召開會議行成共識決而已，對於人民之價值觀及意見，在政策處理過程中如何納入考量，亦不應忽視；此際，政策分析（Policy Analysis）便在決策過程扮演重要的角色。

一般來說，成本效益分析(Cost- Benefit Analysis, CBA)是一種經濟面之定量分析方法，分析產出之效益必須超過投入之成本，計畫才具有可行性，可以協助民眾瞭解政府是否把每一分錢花在刀口上，比較偏向技術性之操作。至於，「政策分析」是在於協助政府對於公共建設計畫支出之決策過程，提供一個政策思考架構，涉及整體社會之財務分配、分配正義與環境正義等面向；因此，政策分析是一種定性分析，將定性分析瞭解之後，才可以延伸定量之成本效益分析；換言之，政策分析是成本效益分析之基礎。

而，政策分析基本原理，涵蓋以下幾個應思考之問題：

1. 公共建設支出計畫之由來及實質內容：首先應瞭解為何要實施此計畫？其政策目的為何？誰提出此計畫呢？其實質內容為何，能不能達到預期之政策目標？如當年蘇花高之興建，政策目的是呼應李前總統所提出「產業東移」口號，為配合產業東移必須有快速交通網路，而由當時交通部所提出之規劃。如今隨著政經環境改變，產業東移已經失敗，是否繼續要興建自然有爭議。
2. 公共建設支出計畫是否排擠民間之投資：從資金面來看，政府籌資過程，因徵稅及發行公債，將排擠民間投資資金需求；又從建材原物料供應面來看，政府進行公共建設投資，民間可以購買之原物料也變少了，更遑論政府與民間競爭民間投資是否會造成影響了。
3. 公共建設支出計畫實施後可能之受益者及受害者: 公共建設支出計畫，有那些人從中獲利，有那些人受到損失，這些受益者及受害者，政府應如何平衡社會公義。例如捷運之興建，獲利者除了使用捷運帶來運輸便利之使用者外，意外之受益者，也包含捷運站周邊之房地產，因交通便利帶來商機及升值；但也會造成一定之損失，例如原來搭公車及計程車客源之移轉，造成收入之減少。
4. 公共建設支出計畫實施後整體獲利是否大於社會之損失:整體衡量受益者與受害者之後，若獲利大於損失，則此公共建設支出計畫可以實施；也就是在福利經濟學柏瑞圖理論中之Kalder-Hicks法則，其意義為：「受益的人補償受損的人，而仍有剩餘，則表示社會福利有改善，則此計畫方為可行」。
5. 公共建設支出計畫實施是否兼顧柏瑞圖效率與分配正義:對於損失者如何考慮去補償，尤其弱勢族群，有無可能在兼顧柏瑞圖效率（指沒有任何人的效用或利益受到損失，資源分配獲得最佳效率）下，又兼顧分配正義（Distributive justice）；是否可以調整計畫內容或採取相關配套措施，讓計畫做的更周延。
6. 公共建設支出計畫實施將面臨那些障礙:針對計畫之內容，將面臨那些障礙？障礙在何處？是否可以在計畫內容上加以精緻考慮，預先予以排除，減少因發生障礙後必須變更計畫，造成計畫之延宕甚至停擺。台北捷運工程之樂生養老院搬遷問題，即為殷鑑。
綜上所述，本報以為，強化公共建設計畫之政策分析，對於現在正如火如荼展開之「愛台十二項建設」，更能把得之不易之全民納稅錢，真正花在刀口上，值得政府重視。

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