山坡地開發「水土保持保證金」之實務運用探討

摘要

山坡地開發將造成地形、地貌及生態環境等的改變，不當的開發則恐致水土資源流失、危害國民財產安全，政府立法明定開發山坡地應繳納適當規費（水土保持保證金、山坡地開發利用回饋金及農業用地變更回饋金），期使土地能有效利用並避免因不當開發而危及百姓安全。本文嘗試將實務上繳納水土保持保證金規費時所遇到的法令問題，配合主管機關行政院農業委員會（以下簡稱農委會）之解釋函文加以整理，藉以釐清該項規費繳納之時機及認定標準等疑義。

前言

山坡地的開發有較多的限制，主管機關與業者常因山坡地開發所需繳納的規費，因認知上的差距，衍生諸多疑義，本文主要針對開發山坡地時需繳納之水土保持保證金意涵進行說明，並配合主管機關的解釋函意旨探討，以供讀者參考。

水土保持保證金繳納及保管運用辦法

法令依據

農委會於民國85年2月10日依水保法第24條第1項規定訂定「水土保持保證金繳納及保管運用辦法」（以下簡稱保證金繳納運用辦法），以供機關與業者對於山坡地開發繳納水土保持保證金時有所依循，俾以推動水保業務之執行。該辦法第一條規定「應繳水土保持保證金（以下簡稱保證金）之開發、經營或使用之行為有：(1)探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施；(2)修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等；(3)於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」

立法目的

保證金之繳納旨在確保完成山坡地開發過程的水保設施，以達坡地保育，減免災害之目標，其繳納主要是為預防開發業者可能因施工專業能力不足或財務狀況不佳，無法完成開發過程對於破壞山坡地後所需的水土保持處理與維護，因此在開發前，先由政府依所核定水土保持計畫內明列之開發過程所需水保設施工程費的一定百分比，向開發業者收取一定金額作為水保設施施工之履約保證金，倘水土保持義務人於山坡地開發過程中，無力自行處理維護水土保持設施，此時即可由政府所收的保證金代為履行，而有能力施作之業者，在各項水保設施竣工，經主管機關派員檢查符合水土保持技術規範之規定後，即將開發業者所繳之保證金不計利息的發還。

通常可能涉及動用到保證金的行為，是違背水保法第23條所列之行為，其可分成實質違規與程序違規行兩種違規行為，茲將本條重要內容說明如下：

實質違規

水土保持義務人未依水保法第12條至第14條規定所核定之水土保持計畫，實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關限期改正，而屆期仍不改正或實施仍不符合水土保持技術規範規定者，或令其停工、強制拆除、清除工作物而不為，經主管機關認為有必要代為履行者，其費用應以其繳納之保證金中扣抵。【水土保持法第23條第1項】

主管機關依前項規定代為履行完成後，應將動用保證金之收據，併同完工結算書及竣工圖，交付水土保持義務人。如保證金不敷扣抵時，並應限期補繳。【保證金繳納運用辦法第七條】

程序違規

水土保持義務人未依水保法第12條至第14條規定之一，擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，並得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。【水保法第23條第2項】

保證金繳納運用辦法內容說明

1.保證金繳納標準（保證金繳納運用辦法第二條）

保證金的計算方式係依主管機關核定水土保持計畫內容所載之水保設施總工程費一定比例額度計算（如表1所示）。經主管機關核定應分期施工者，其保證金依所核定各期水保計畫應實施之水保設施總工程費一定比例額度計算，並計算至新臺幣萬元為止，未滿萬元部分不計。茲歸納整理保證金繳納時可能遇到之問題如下：
水保計畫核定的水保設施總工程費並無明文規定是否為含稅價，並以該金額作為計算保證金之基準（需與雜項工程報告所載額度相同），若水保計畫所載的總工程費為含稅價時，開發業者將繳交較高的保證金。
需繳納保證金之山坡地開發項目採正面表列（如表一所示），經計算後應繳納之金額未達規定額時(萬元)即不需繳納。
以簡易水土保持申報書申請者不宜收取保證金。
2.保證金繳納時機（保證金繳納運用辦法第三條）

保證金由水土保持義務人於申領水土保持施工許可證時（前），向核定水土保持計畫之主管機關一次繳納；分期施工者，保證金於申領各期水土保持施工許可證時繳納（分期繳納）。

3.保證金繳納方式（保證金繳納運用辦法第四、五條）

保證金繳納方式因對象不同而異，可分為一般民眾與政府機關的繳納：
(1)一般民眾：保證金得以現金、或等值之無記名政府公債、定期存款單、銀行開立之本行支票繳納，或取具在中華民國境內營業之金融機構之書面保證。但書面保證應以該金融機構營業執照登記有保證業務者為限。水土保持義務人提供金融機構之書面保證或辦理質權設定之定期存款單，應加註拋棄行使抵銷權及先訴抗辯權。
前揭金融機構指的是可承作信貸業務之『銀行』，由水保義務人或公司行號以類似信用貸款之方式，向銀行提出固定資產證明及一定比例工程款作為抵押，由銀行背書開立書面證明，表示其財務狀況足以繳納水土保持保證金，惟此方式恐發生債務人無力償還，將其債務轉嫁予銀行，由其代為繳納保證金，導致銀行風險過高，因此較無銀行願意承辦此項業務。
（2）政府機關：各級政府機關興辦水土保持計畫之保證金，得以開發預算內編列有準備金或其他相關費用，並有證明文件者，視同已繳納保證金。
4.保證金退還情形（保證金繳納運用辦法第九條）

保證金如有下列各款情形之一者，應一次無息發還：

(1)主管機關核發水土保持完工證明書者。
(2)依第七條執行代為履行完成後，其保證金經扣抵尚有餘額者。
(3)經主管機關撤銷水土保持施工許可證，並認定無必要代為履行者。
(4)水土保持計畫工程中止或廢止，經主管機關認定無必要代為履行，且由水土保持義務人繳還水土保持施工許可證者。
保證金解釋函探討

保證金繳納運用辦法制定迄今已逾12年，以下就主管機關行政院農業委員會，在保證金繳納運用辦法實施以來，對於實務運作時所做解釋函內容予以類型化後並加以探討。

因時代變遷，法令修訂，依山坡地保育利用條例第30條核定之水土保持計畫，目前尚在施工，其原申請開發案進行雜項執照變更設計時，是否應依規定繳交水土保持保證金。【農林字第890146692號解釋函】

主管機關對於跨越保證金繳納運用辦法施行時間前後的開發案，其處理態度為「『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。』為中央法規標準法第18條所明定，故各機關受理人民聲請許可案件，遇有法規變更時，除法規別有規定外，應以程序從新，實體從舊為審查之基準，亦有司法院院字第二五四六號解釋及行政法院54年判字第179號、56年判字第81號、第244號及61年判字第540號等判例可資參照。因此，在民國85年2月10日發布保證金繳納運用辦法前已核准案件，應免繳水土保持保證金。」

另桃園縣政府函為「於水土保持法相關子法規（水土保持計劃審核及監督要點、水土保持技術規範等）公布施行前之舊有核准山坡地非農業使用開發案，而目前尚在施工中，如有變更設計，是否須符合水土保持技術規範規定，並由水土保持或相關專業技師規劃、設計及監造？」之執行疑義案（農林字第88108501號解釋函），主管機關處理回覆為「前依山坡地保育條例第30條核定之水土保持計畫，目前尚在施工，於變更設計時，請水土保持義務人考量實際需要，參酌水土保持法所定水土保持技術規範，擬具水土保持計畫，送經專業技師簽證後，報請原審核之水土保持主管機關核定。至於水土保持法所定「核發施工許可證」、「繳納水土保持保證金」等相關事宜，若屬原核定水土保持計畫之變更設計，允宜免辦。」（農林字第86161577號解釋函亦有相同釋示參照）。

主管機關函示旨意在於釐清業經核准開發之案件，在施工過程中需進行變更設計時之辦理方向，可歸納為以下兩點：
（1）法規變更時除另有明訂之外，應以程序從新，實體從舊作為審查基準。
（2）施工過程中辦理變更設計時，應否繳納保證金，視該開發案之核准是在保證金繳納運用辦法公布施行之前後為斷，在該辦法發布前核准者，於施工過程之變更應免繳保證金。

結語

因為台灣本島地質生成年代尚為年輕、山坡地穩定性較差，且氣候較為多雨，因而主管機關對於山坡地開發的限制較為嚴格；水土保持保證金之設立主要是為避免水土保持義務人，於進行山坡地開發時，在無能力完成水土保持設施之情況下，主管機關可用水土保持義務人繳納之保證金代為履行水保設施之維護與處理；而山坡地開發回饋金則是基於保育森林資源精神所擬定，因主管機關與開發業者對於法令內容的認知不一，常引起爭議。茲將水土保持保證金與山坡地開發回饋金之法令依據、繳納標準及計算方式等彙整如表2讀者參考，同時將該些規費運用於水土保持計畫及簡易水土保持申報書等之間的關係，作一清楚之整理如表3示。

表1 水土保持保證金依總工程費繳納比例額度一覽表

     資料來源：水土保持保證金繳納及保管運用辦法第2條

表2山坡地開發保證金與回饋金繳納關係一覽表

表3 山坡地開發保證金與水土保持計畫及簡易水土保持申報書之關係

ˇ：表示須繳納該項規費；×：表示毋需繳納該項規費

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