工程會依政府採購法第11條訂定「公共工程招標文件增列提供標案資料作業要點」，要求機關辦理招標預算金額達一定金額以上之公共工程採購標案，招標機關應使用公共工程經費電腦估價系統(以下簡稱PCCES)製作標案資料及空白標單；並依PCCES操作功能，將空白標單製作成2種電腦檔型式之電子檔，鎖定其內容後，列為招標文件之一部分。而招標機關應於招標文件中，附具空白標單之電子檔及其使用說明；招標文件並應要求投標廠商依投標須知之規定辦理，且投標須知應明訂投標廠商完成空白標單鍵入工作後列印之。本文即擬以高雄高等行政法院98年度訴字第242號判決，分析熟悉PCCES之操作，是否為投標廠商之義務，尚祈各界不吝指正。

一、案例事實

A公司參與B機關辦理之工程採購招標案，係以電子領投標方式，經由政府採購投標系統網站下載電子檔，該電子檔資料中除 PCCES外，另有與B機關所提供之書面招標文件內容格式一致之PDF電子檔，可供投標廠商填寫投標文件之參考，該PDF檔內亦有「總表標單」格式內容。A公司投標時，以PCCES系統，由電腦鍵入詳細單價後，再由報表列印選項中之報表類別，選擇總表、詳細表、單價分析表、資源統計表等項目進行列印，但其中總表部分列印層數設定值有1至3，選擇不同列印層數，所列印出之總表格式內容均不相同，依據B機關電子檔中之PDF檔所示總表格式內容，除有發包工程費、營業稅及總價外，另在發包工程費項下，尚有土木工程、機電儀控工程、雜項工程、材料設備檢驗費、勞工安全衛生費、品質管制作業費、管理費及利潤、營造工程綜合保險費等8項工作項目，所以金額應選擇之設定值為「2」，而A公司所提出之總表係選擇設定值「1」，造成僅有發包工程費、營業稅及總價，故B機關遂以A公司所提出之標單總表之格式內容，明顯與招標文件所規定之格式內容不符為由，判定A公司為無效標。A公司不服提出異議、申訴均遭駁回，遂提起行政訴訟，案經高雄高等行政法院作成98年度訴字第242號判決A公司敗訴，目前該案上訴於最高行政法院中。

二、本件之爭點分析

1. 總表標單之格式須記載主要工程項目之細項工程項目內容，其主要目的即在使招標機關於開標時，能經由總表標單所載各項工作項目之標價，當場判斷各該工作項目之標價有無偏低之情形
行政法院認為，依政府採購法第58條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。」。B機關所提供之書面招標文件及電子領投標之PDF電子檔所示總表標單之格式內容，須記載主要工程項目之細項工程項目內容，其主要目的即在使B機關於開標時，能經由總表標單所載各項工作項目之標價，當場判斷各該工作項目之標價有無偏低之情形，俾能依上開政府採購法第58條規定，限期通知該廠商提出說明或擔保，方能決標。但A公司所提出之總表標單格式，與B機關所附之總表標單格式不符，故B機關依投標須知規定：「投標廠商寄送達之標函於開標時發現有下列情形之一者，視為無效標：..(9)工程標單與詳細表不依規定式樣填寫或鍵入者..(2)投標文件內容不符合招標文件之規定。」判定A公司為無效標，並無不合。

茲有疑義在於，本件A公司係依招標須知之規定利用PCCES系統由電腦鍵入單價，以得出詳細價目表標單及資源統計表標單，另總表標單部分，於詳細價目表標單及資源統計表標單填寫完成後，由投標廠商自PCCES系統選擇列印層數，電腦即可自動列印出投標廠商所需之總表標單(含工作項目及金額)，故A公司如何有不依規定式樣填寫或鍵入者?另行政法院既認為本件爭點為B機關得否以A公司所提出之總表標單與B機關公告招標文件所附之總表標單格式不符，認定A公司為無效標而不決標與A公司，姑不論將列印之格式做為投標正確之必要之點是否妥適，則A公司之投標文件內容是否符合招標文件規定，應以投標須知是否有規定投標廠商所列印出之總表格式，須與B機關公告招標文件所附之總表標單格式相同。但行政法院卻以政府採購法第58條做為判斷之依據，惟投標廠商之各項標價是否偏低，可由投標文件中之詳細價目得知，故行政法院此項認定似有待商榷。

2. 政府採購案件投開標之細節繁瑣，主辦機關所制訂之採購投標須知及採購注意事項等說明，僅能就重要事項為指導及規定
本件A公司主張，依招標須知第8點第3款規定：「電子檔之處置：．．．(三)廠商應將鍵入完成之電子檔：1.確定『詳細價目表』及『資源統計表』總價是否一致。如不一致者，應重新修正；2.予以列印；3.裝訂或合併成冊(包括『詳細價目表』及『資源統計表』)；4.依規定將投標廠商及負責人名稱填入預留欄及加蓋印信；5.將上開成冊之文件，併同電子檔裝入『標單封』內投標。」故總表標單非必備之招標文件。但行政法院認為，上開採購投標須知第8點規定，即在指導投標廠商應如何利用電子檔填寫及列印詳細價目表標單與資源統計表標單。然因辦理政府採購案件投開標之細節繁瑣，B機關所制訂之採購投標須知及採購注意事項等說明，僅能就重要事項為指導及規定，而不可能將投開標等所有細節及順序鉅細靡遺為規定，故採購案所需招標文件及其格式內容，須就該採購案之規定及招標機關所提供之文件資料等為全體觀察，而不能斷章取義；上開採購投標須知第8點第3款雖未規定須列印總表標單，然亦未規定毋庸列印總表標單，則由投標廠商所取得之電子檔中之PDF檔，既已經顯示廠商參與投標時，應提出總表標單之格式及內容，足認總表標單乃為本件採購招標案必備之投標文件之一。

惟行政法院此段說理實有疑義，因為招標文件中既無規定投標廠商須提出總表標單，何以能從投標廠商所取得之電子檔中之PDF檔，推論廠商參與投標時應提出總表標單之格式及內容?再者，政府採購實務上，招標文件書面文件中，招標機關亦常檢附多種不同之範例格式文件，諸如履約保證書格式等，如依行政法院之見解，只要招標文件中有此類文件，縱招標機關未於投標須知中規定須填寫之，投標廠商仍有填寫此類文件之義務，故此見解似不符合政府採購實務。

3. A公司參與系爭工程採購招標案，應依就其所下載之電子檔(含PDF檔)案內容進行檢查，並依B機關所提供之PDF檔所示文件之內容格式填寫投標文件
A公司主張投標須知並無規定投標廠商於列印總表標單時，需選擇「列印層數：2」加以列印，且B機關所提供之PCCES程式報表類別中之總表列印項目係設計成3層，可供廠商選擇輸入，B機關並未將列印層數設定值鎖定為「2」，故A公司列印總表時，選擇原始設定值為「1」之列印層數列印總表標單。

但行政法院認為A公司參與系爭工程採購招標案，係以電子領投標方式下載電子檔，該電子檔資料中之PCCES屬公共工程委員會所建置之政府採購電子領投標系統，B機關無法變更或鎖定該系統之設定值，然B機關於PDF檔中已經顯示投標廠商應提出之投標文件含總表標單，且就該標單之格式亦於該電子檔中顯示，是B機關辦理本件採購招標案，規定總表標單之格式內容，並無何不明確之處。惟值審究者，B機關僅以PDF檔顯示投標廠商應提出之投標文件含總表標單及其格式，卻不於招標文件中敘明之，此舉是否已該當工程會所頒佈之政府採購錯誤態樣一、準備招標文件(十六)：「製造不必要之陷阱，例如：可在標價欄位印上『整』字卻不印，而規定廠商未寫『整』字即為無效標。」之情事，實值斟酌。

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