從桃園機場跑道工程招標一波三折談剛性道面工程招標履約問題

前陣子「桃園國際機場（05L/23R）北跑道整建先期工程」（以下簡稱北跑道整建先期工程）發生承包商因資金周轉問題倒閉事件，桃園國際機場公司（以下簡稱桃機公司）經重新辦理招標後卻兩度流標。最後，在桃機公司重新調整工程內容變更招標規範，改以限制性招標及邀標方式辦理，第3次招標才決標予榮民工程公司（以下簡稱榮工公司）。惟北跑道整建先期工程已停擺近1個月，工程被迫延宕不僅影響機場營運，機場黑暗期延長更引發航空業者抱怨，讓外界對桃機公司招標與履約管理能力產生質疑。

以筆者近年參與軍民用機場跑道及高速公路剛性道面整建工程所見，桃園機場跑道整建承包商倒閉事件，正可突顯國內剛性道面工程招標履約問題。此次桃機公司重新辦理招標過程可謂一波三折，儘管說明會有十幾家廠商參與，但重新開標卻無人投標。究其原因，除廠商所言工期緊迫，後續可施工時間短，接手工程施工風險高外。筆者認為國內剛性道面工程招標履約問題，亦影響廠商參與投標意願。茲將相關問題分項說明如下並提改善建議供參。

一、專業廠商及施工人員不足

國內從事剛性道面施工之專業廠商不多，且因工程業務來源不穩定，廠商無法長期維持固定工班，具實務經驗施工人員，只能遊走於各廠商間或轉而從事他業。常見不同專業廠商承攬工程，施工人員卻相同之情形。近期國內各軍民用機場整建工程陸續推動，如屏東及馬公機場刻正進行跑道整建工程。短期內剛性道面工程業務增加，專業廠商及施工人員不足情況，以致後續工程得標承包商尋找協力廠商及施工人員不易。

改善建議

政府各項剛性道面工程推動，需有整體性與持續性考量，建議事先調查市場承攬能量，有計畫輔導專業廠商，培訓相關施工技術人員，解決目前專業廠商及施工人員短缺問題，以利後續工程推動。

二、最低標不利提升廠商施工水準

目前剛性道面工程施工已有自動化機具設備，可節省人力、縮短工期及提昇施工品質。惟國內剛性道面工程施工仍以傳統方法為主，鮮見廠商使用自動化機具設備進行施工。主要原因為國內剛性道面工程招標，多採公開招標最低標決標方式，除無法比較廠商優劣差異，在激烈競爭下得標廠商標價偏低獲利有限，廠商考量施工成本，自不願採購相關機具設備施工。

改善建議

鑑於機場跑道施工品質良窳，直接影響日後飛航安全及機場營運。建議剛性道面整建工程招標，採最有利標之決標方式辦理，鼓勵廠商使用新技術、新材料或新機具施工，並允許廠商提出替代方案，透過妥善評選機制與審慎評選過程，選擇優良施工廠商，有助於廠商施工水準提升，達縮短工期、提升工程技術及施工品質目的。

三、招標履約期限訂定不合理

機場跑道整建工程常有急迫性及時效性，業主在政府政策壓力下，往往於招標文件中限定完工日期或以日曆天計算工期，將工程遲延風險轉移承包商，導致工程流廢標情形時有所見。本次桃園機場重新招標沒有廠商參與投標，即是因為原招標文件規定限期完工，廠商擔心工期不足，延遲完工受罰，接手工程履約風險難以掌控。

改善建議

機場跑道剛性道面工程施工受天候影響頗巨，且配合機場營運常需夜間施工，廠商實際施工時間有限。履約工期訂定不足，廠商有逾期罰款風險，開工後即須趕工方能如期完工，增加施工成本。建議剛性道面工程招標時，應考量工程特性及施工難易度，於招標文件訂定合理履約期限，如無完工時程考量，以工作天計算工期。

四、廠商資格限制不夠嚴謹

國內從事剛性道面施工專業廠商不多，廠商規模不大、承攬能力有限，且普遍有財務問題。因剛性道面工程招標時，對廠商資格限制較嚴格，尤其機場跑道整建工程，除需具專業技術及鋪築機具設備外，還需整合土木及機電工程，以致實際施工專業廠商屈就於二線，無法累積工程實績參與投標。因此，常見工程得標承包商無履約能力，將工程違法轉包與其投標廠商，或再發大包予專業廠商施工賺取價差亂象。

改善建議

機場跑道施工不同於一般公共工程，招標時有必要嚴格限制招標條件。此次桃機公司雖按政府採購法進行招標，但招標條件訂定不夠嚴謹，才由不具相關工程實績廠商得標。建議剛性道面工程招標時，招標單位應嚴格控管招標條件，依工程屬性限制投標廠商資格，讓具實際施工經驗廠商參與投標，才能避免類似事情再度重演。

五、施工管制行政作業繁雜

機場跑道整建工程施工地點位於機場管制區內，承包商施工需遵守「機場施工安全規定」，施工前需提送施工人員及車輛名冊審核，辦妥相關證件後始得進入施工。惟機場施工管制作業程序與規定繁雜，且辦證申請作業有固定流程及作業時間。承包商施工前依規定申請核發證件，但完成審核發證約需1個月時間。故不熟悉機場施工管制作業承包商，往往因行政作業遲延影響工程施工。

改善建議

工程施工過程承包商需依契約完成工程，業主亦有協力之義務。常見剛性道面工程承包商文書能力較弱，工程初期常因行政作業延誤，無法進場施工造成工期延宕。最後在業主長官召開協調會議，指示全力協助廠商完成相關行政作業，始能順利進場施工。因業主協力為工程完工不可或缺要件，建議工程承辦與監造單位應有積極作為，主動協助廠商辦理各項行政作業，以利工程順利推動。

六、工程履約管理缺乏彈性

國內具剛性道面工程履約管理實務經驗人員不多，加上人員更替、退休、升遷或他調等因素，履約管理人才出現嚴重斷層，以軍方工程尤為常見。目前許多工程承辦人缺乏履約管理實務經驗，往往依契約規定逐項要求承包商履行。契約設計圖說與施工規範雖為廠商履約依據，惟常見相關文件有瑕疵，如規劃設計錯誤、引用錯誤規範等，造成廠商履約困難。對於不合理契約條文、設計圖說或施工規範規定，如一昧要求承包商依照辦理，往往使工程陷於窒礙難行，徒增履約爭議或糾紛。

改善建議

實施履約管理之目的，在促使工程於有效管理作業下，業主及廠商均能善盡契約責任，使工程得在預定期限內、依契約規範品質及預算額度內完成，達成工程預期效益。建議剛性道面工程履約管理應有彈性，以協助廠商順利完成工程為目標。契約設計圖說與施工規範可委請專業機構（如土木技師公會）協助先行審查，避免契約文件瑕疵問題，才能減少雙方履約爭議發生。

行政院去年核定「臺灣桃園國際機場道面整建及助導航設施提升工程計畫」為國家重要施政計畫，規劃跑道整建工程分5階段進行施工，其中北跑道整建先期工程倘若不能在既定時間內完成，將嚴重影響後續工程推動。榮工公司前身為擁有光榮悠久歷史的榮工處，為國內少數具規模與信譽的大型工程公司。欣聞榮工公司願接手後續工程，雖然可預期工程施工困難程度，但仍期望榮工公司秉持使命，貢獻工程人員智慧與心力，替國家完成這艱鉅的任務。北跑道整建先期工程大事紀一覽表

日期	概要
100年9月6日	工程開標5家廠商投標，佳山營造以1.4億最低價得標。
100年9月15日	工程正式開工，預計100年12月13日完工。
100年10月21日	承包商將施工人員及機具撤離工地
100年10月24日	承包商發函桃機公司，無能力繼續妥善履約施工。
100年11月3日	桃機公司與承包商終止契約，沒收履約保證金1千萬。
100年11月4日	桃機公司舉辦重新招標說明會
100年11月14日	第一次開標，無廠商參與投標流標。
100年11月18日	第二次開標，無廠商參與投標二度流標。
100年11月20日	第三次開標，以1.8億決標予榮工公司。
100年11月21日	榮工公司進場施工，預計101年1月8日完工。