由民間廠商辦理BOT公共建設之環境影響評估,主辦機關是否亦為開發單位,本文作者已於技師報928期試析台北高等行政法院102度訴字第694號判決,而該案件經機關上訴後,遭最高行政法院103年度判字第694號判決廢棄,本文作者僅再為文分析之,仍祈各界不吝指正。

案例事實

緣A公司與B機關簽訂「D空中纜車計畫」投資契約,嗣B機關要求A公司就上開開發案辦理環境影響評估,案經B機關環評會依環境影響評估法第7條規定,作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論,並經B機關公告。當地居民不服,提起訴願,經行政院環境保護署駁回,遂向台北高等行政法院提起行政訴訟後,台北高等行政法院判決當地居民勝訴,將環境影響評估之審查結論公告及環保署訴願決定均撤銷,案經B機關不服提起上訴後,最高行政法院將台北高等行政法院判決廢棄。

本件爭點分析

1. 開發行為之5公里範圍內係受開發行為影響之地區,在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民,得對該環境影響評估審查結論,提起撤銷訴訟

最高行政法院認為:「依中央主管機關環保署依環評法第5條第2項授權規定訂定之作業準則第6條第1項:「說明書及評估書應記載事項及審查要件,依說明書應記載事項及審查要件、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件、說明書、評估書初稿應檢送之圖件規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄:「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為:「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫,如附表五」,而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」之「範圍」欄載:「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」;「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖,以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖,標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。......」等規定可知,法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫,及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖,顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者,係受開發行為影響之地區,在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民,具提起撤銷訴訟之原告適格。當然,如依開發行為及所在地之特殊性質(如高污染、高風險、處敏感地質帶等),雖非居於上開法令所規定區域內之人民,然其生存環境顯亦受開發行為影響者,自非不得就開發行為之環評結論提起行政救濟,惟此具體特殊情狀應由主張該項情狀者釋明之。」

我國環評法制係採預防原則,依法至少開發行為之5公里範圍內者,係受開發行為影響之地區,在此範圍內之居民可認為屬於受開發行為影響之人民,當然具有法律上利害關係,得對該環境影響評估審查結論,提起撤銷訴訟。惟非上開區域內之人民其生存環境若亦受開發行為影響,最高行政法院認為,其於釋明具體特殊情狀後,始得提起撤銷訴訟,此項見解已明確界定可提起環評撤銷訴訟居民之範圍。

2. 環評法採「雙主管機關制」,立法宗旨在藉由目的事業主管機關基於開發行為專業面向之初步評估,再經環評主管機關主持公共參與、多方辯論難以取捨價值,凝聚共識,形成環境永續經營之決策

最高行政法院認為:「在制度設計上,環評法係採所謂「雙主管機關制」,開發行為之目的事業主管機關與環評之主管機關非屬同一,立法宗旨在藉由目的事業主管機關基於開發行為專業面向之初步評估,再經環評主管機關主持公共參與、多方辯難以取捨價值,凝聚共識,形成環境永續經營之決策。易言之,目的事業主管機關與環評主管機關就環境保護預防措施之實踐,並非互相扞格、牽制;反之,係以「協力方式」完成環境影響評估的製作、審查與監督此等行政任務,環評程序不應簡化為環評主管機關就開發單位環境影響說明書「是」或「非」之兩極審查而已,否則,逕由開發單位將環境影響說明書送環評主管機關審查即可,無須經由目的事業主管機關轉送;此「轉送」本即寓意初步審查「許可」開發單位之開發計畫。」

環評法採「雙主管機關制」,目的事業主管機關與環評主管機關就環境保護預防措施之實踐,係以「協力方式」完成環境影響評估行政任務。最高行政法院認為,系爭開發案為空中纜車計畫採BOT方式推動,依交通部制定「空中纜車興建營運注意事項」,主管機關乃為空中纜車所在之直轄市政府,B機關轄下並設有工務局、交通局,分就纜車工程之監辦、督導及日後管理有其專業及權限,可就設置纜車行為對環境之影響與補救措施為必要評估,且為執行系爭開發案依促參法招商之主辦單位,自應認為系爭開發案之目的事業主管機關無誤。最高行政法院以上對於環境影響評估主管機關之完整論述值得注意,讀者可自司法院網站下載全文參閱。

3. 依促參法興辦的公共建設是由公部門將公共任務委由民間機關執行,自己則由第一線之給付者或執行者之角色,退居為輔助性之促進者及擔保者,故主辦單位在此情況下並不具有與民間機構共同執行公共任務之「共同開發人」地位

最高行政法院認為:「上訴人辦理系爭開發案,依促參法規定辦理招商,乃學說上所謂屬「計畫型之公私協力模式」,亦即,由公部門即主辦單位將公共任務委由民間機關執行,自己則由第一線之給付者或執行者之角色,退居為輔助性之促進者及擔保者,故主辦單位在此情況下並不具有民間機構共同執行公共任務之「共同開發人」地位。法院非得以此為由,認主辦單位即係開發人而與環評主管機關有利益衝突,逕而剝奪主辦單位為目的事業主管機關事務管轄之權限。至於上訴人因現行法規範而身兼系爭開發案主辦單位、目的事業主管機關及環評主管機關,不無機關制衡欠缺及利益衝突之疑義,環評法第3條第2項後段規定:「目的事業主管機關為開發單位時,目的事業主管機關委員應迴避表決。」設有解決機制。雖此立法例是否妥適,是否可有效維持環評審查之客觀公正,於法政策上可質疑檢討,然於該規定未修正前,仍屬有效適用之實定規範,環評主管機關應遵守此等迴避規定而審查,法院則應據以審判。」

最高行政法院認為依促參法興辦的公共建設,該促參案件之主辦機關並非共同開發人,但其身兼目的事業主管機關及環評主管機關,不無機關制衡欠缺及利益衝突之疑義。本文認為經此案例後,環保署就環評法針對利益衝突之規範實應重新修正,以確保環評審查之客觀公正。

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