一、前言

筆者曾於技師報第658期以「台塑六輕在雲林縣設廠的環境正義問題」一文中，提出輕油裂解廠是一個高耗能、高CO2排放、高耗水之產業，筆者也提出：『針對目前籌畫中之國光石化八輕計畫，就有環保團體質疑政府一方面要求節能減碳，一方面又要設置輕油裂解廠，是不是本末倒置。實際上這是一個經濟發展與環保兩難課題，因為這不是設與不設之零合遊戲，而石化業對於CO2排放量，在技術上、事實上，是有難以克服的難點』。
「國光石化開發案」預定在濁水溪河口北岸4,000公頃的濕地上，進行填海造陸，此舉將截斷白海豚的洄遊路徑；由於白海豚不到100隻，所以環保團體發起「環境信託計畫」，這也顯示國光石化興建與否為經濟與環保之兩難工作。行政院長吳敦義於99年7月7日表示，他將以「是否為國家所必需」、「石化產業是否遭獨佔」、「當地民眾是否歡迎」及「對環境與生態的衝擊」等4項指標，評估是否推動興建國光石化。
二、國光石化八輕投資計畫決策核心問題

根據學者的研究，中華白海豚分佈的區域，北從苗栗縣龍鳳港，南到台南縣將軍港，這個區域是白海豚的洄游路徑。因國光石化的開發案，剛好在彰化大城附近海域，有阻斷白海豚洄游的疑慮，也引起外界對於設置地點是否合適之質疑。環保團體更認為『根據經濟學的理論，當廠商生產而產生外部性時，須將這些外部性的效果內部化，才能反映出廠商的真實生產效率。國光石化未來若在彰化的大城鄉及二林鎮的附近設廠，將會產生許多的負外部效果，其中包括全民的溫室氣體、健康風險、水資源、農漁業安全的產品、生態及環境的公共財受到嚴重的影響，會產生很大之的外部成本』，雖然對於環保團體提出之估算方式，國光石化公司有特別加以澄清，但是，這些外部成本卻是不爭事實。
據環保署回應99年7月5日聯合晚報社論之澄清資料顯示：國光石化開發案之環評案仍在環評委員會專案小組審查中，根本尚未通過，且環保署已就國光案對「中華白海豚之影響與因應」召開專家會議，深入討論該開發案對中華白海豚之影響及其保護對策，開發單位可提出有效之保育措施或補償方案，以爭取環評委員的認同。
政府在從事公共建設支出計畫時，其主要的目的無疑是要創造社會總效益的極大化。然而政府進行公共建設投資計畫時，有可能產生受益者及受害者，如果衡量受害者及受益者加總後仍為正之效益，又如果預算無限制時，基本上是值得投資。從過去經驗中顯示，政府的確忽略了環境成本負擔，原本立意良好的投資計畫，卻遭受到所謂受害民眾之抗議。因此，成本與效益可能由不同的團體來負擔，忽略分配正義與環境正義考量，政府應該利用經濟手段進行社會利益重新分配，從而避免社會效益建築在犧牲少數人利益的困境中。
三、公共建設支出計畫之決策定性準則

技師報第692期社論「政府應強化公共建設之政策分析」亦提及：『政策分析基本原理，應涵蓋6個應思考之問題，包含有「公共建設支出計畫之由來及實質內容」、「公共建設支出計畫是否排擠民間之投資」、「公共建設支出計畫實施後可能之受益者及受害者」、「公共建設支出計畫實施後整體獲利是否大於社會之損失」、「公共建設支出計畫實施是否兼顧柏瑞圖效率與分配正義」與「公共建設支出計畫實施將面臨那些障礙」』。以下茲將公共建設支出決策過程準則，參考Joseph E. Stiglitz.(2000)觀點概述說明如后：
●分析政府公共建設計畫支出需求（need for program）
計畫之需求包含計畫之歷史背景、計畫之緣由？計畫之真正原意與需求？如當年蘇花高之計畫提出，其當年政策目的，主要是當時主政者李前總統登輝先生，因為部分勢力遊說所喊出「產業東移」這個上位計畫，由於產業東移必須有一個環島快速公路網路。同樣地，政府應評估國光石化八輕計畫之真正需求為何？是否有發展之必要？
●確認市場失靈（market failures）是否可藉由公共計畫支出改善
政府之計畫需求是與市場失靈有很大關係，包含不完全競爭（imperfect competition）、公共財（public goods）、外部性（externalities）、不完全市場（incomplete markets）、不完美資訊（imperfect information）等，可藉由公共建設計畫提出改變不公平之財富分配方式，實現分配正義。因此，政府提出這些公共建設計畫支出必須有正當理由，才能夠說服政府機關內部及民間部門、一般民眾，確信真正瞭解市場需求才由政府介入，而不是誤信政府已充分了解市場或誤信政府有這個能力解決。
●確認政府公共建設計畫支出介入之方式（alternative form of government intervention）
政府公共公共建設計畫支出可由公部門生產或私部門生產，如果由公部門生產應考慮如何分配及定價，若由私部門生產，則政府可藉由補貼給生產者或消費者生產方式，或直接由政府進行貨物之分派，或透過民營化進行管制等方式進行，政府可以進行經濟管制（價、量）。
●分析政府公共建設計畫支出之實質內容是否精緻
公共建設計畫支出，應考慮之在大方向目標下，計畫之實質內容必須做得很細緻，才有可能達到預期之政策目標，否則會產生新的問題。例如過去樂生養老院被迫遷移之爭議案例，由此案例可知，計畫相當粗糙，技術官僚決策，過度重視技術性問題，忽略公平性、環境面、文化面之考量，與面臨不同訴求時如何取得平衡等問題，去解聯立方程式。
●分析政府公共建設計畫支出對於私部門反應（private sector responses）
當政府舉債進行公共投資時，私人投資卻也減少了，此一效果稱為排擠效果(crowding-out effect)，此排擠效果可能產生短期或長期影響，這些影響會影響生產者與消費者之行為，目前石化產業僅開放台塑化，為寡佔之市場。
●分析政府公共建設計畫支出之效率（efficiency consequences ）
如果市場是一個競爭市場，政府只要做初始分配即可。政府之介入有可能同時造成替代效果與所得效果，只有替代效果才會造成資源分配之無效率，所以，直接補助會比較有效率。
●分析政府公共建設計畫支出之分配效果（distributional consequences ）
景氣不好，在凱因斯理論下，雖然增加公共建設投資可以能刺激經濟，造成加乘效果，但是，有時會意外獲利者，造成原來應該獲利者反而沒有真正獲利，真正獲利者卻是資本階級者，這也是進行公共建設支出計畫時，政策設計應該考慮之重要問題。
●分析政府公共建設計畫支出之環保與效率取捨（environmental protection-efficiency tradeoffs ）
政府公共建設計畫支出之環保與效率取捨權衡，是一個相當困難取捨問題，會涉及價值取捨問題，價值取捨又因人而異。對於公平與效率取捨問題，要犧牲多少環境破壞，來成就經濟發展，或者反過來說犧牲多少經濟發展，來成就環境保護工作。
●確認政府公共建設計畫支出之政策目的（policy objectsives ）
政府公共建設計畫支出之政策目的，到底是為了解決效率問題，還是有其它政策目的，可能要滿足不同壓力團體訴求或環保團體訴求，就可能成為政策目的，通常為動態過程，事實上是很困難的。其次，要達到這些政策目的，要如何透過那些手段達成政策目的？如何達成資源使用效率？如何達成減少環境破壞？
●分析政府公共建設計畫支出之政治過程（political process）
公共建設支出計畫常常涉及利益團體或壓力團體施壓，有可能部會間會有不同意見，部會又可能與行政院也有不同意見，更遑論行政部門與立法部門會有不同意見。機關內也會有不同主張與傾向，雖然政府存在是為公共財，但是，政府首長要讓自己的影響最大化，便會爭取最大決策權、爭取資源預算最大與爭取最大人事權。因此，在公共建設計畫支出決策之政治過程中，由於機關內部會有自己意見、利益團體或壓力團體施壓，就會有折衷與妥協之結果。
四、結語

政府投資計畫要考慮面向很多，環保只是其中一項而已，總結如本文之10個準則。由於國光石化八輕計畫是一個高耗能、高耗水、高CO2排放之產業？基本上經濟發展與環保是衝突的，是否應訂定終極時程表，或有除役制度，這些都與國家總體能源政策發展密切相關，尤其替代能源發展政策，政府在節能減碳政策目標下，是否玩真的。我們看瑞典政府決定於2020年以後，計畫不使用汽油，這是生活態度及習慣改變之社會大改造工程，台灣是否有這種決心？
去年台塑化六輕廠健康風險問題，根據台大公共衛生學系詹教授發表之流行病學研究報告指出，雲林縣民罹癌機率增加，與六輕污染有密切關係。該研究報告統計，雲林縣在台塑六輕工廠附近5個鄉鎮居民，罹患癌症的比率比過去成長80%，台西鄉居民的肝癌甚至比過去多了3成。反觀，國光石化之八輕廠將建廠於彰化大城鄉海邊，不會有此問題？這些健康之成本如何去估計？又這些可能受害者，如何去降低其危害或平衡，這都是政府應面對之極為嚴肅公共建設支出計畫決策課題。

參考文獻：
1. Joseph E. Stiglitz., 2000 ,“Economics of the Public Sector ”(Third Edition). New York: W. W. Nortor & Company.
2. 技師報第658期、592期。
3. 國光石化科技有限公司網站：http://www.kkptc.com.tw.
4. 環保署網站：http://ivy5.epa.gov.tw.

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