金門大橋建設計畫的決策分析

一、前言

政府於99年2月25日剛通過「金門大橋建設計畫」，全長為5.34公里，預計年底動工，工期約4年半，總經費57億元。不過，卻也引發學者不同看法，認為小金門常住人口僅5,000人，實際經濟效益不高，且台灣危橋還有數以十計，88水災災後半年，災區還有超過20座橋梁遲遲未復建，民眾質疑政府錢有花在刀口上嗎？台大教授張學孔則批評表示：金門大橋和金廈大橋只看得到政治效益，無法從交通角度進行專業評估，若是要發展觀光，可參考紐約、舊金山、雪梨、香港等濱海國際大都會，都有良好的渡輪、觀光船系統，建議官員應多想想：這是最好的方案嗎？對於此種特殊公共建設計畫，筆者認為不應該區分藍綠意識型態，如此反而會讓問題失焦，應該站在專業、理性角度去探討，縱使是政治議題亦應理性探討，本文將剖析金門大橋建設計畫之決策，進而探討金廈大橋建設計畫將面臨之挑戰。

二、金門大橋建設計畫的決策分析

此時中央政府宣布金門大橋興建，政府將金門大橋定位為觀光為主、交通為輔之建設計畫。筆者曾於99年2月28日訪問陳福海立委辦公室，其說明大小金門往返之交通船，每年至3、4月春夏交替常常起霧、7至9月夏季颱風季節，以及12月東北季風風浪太大，都會影響海上安全，甚至無法開船。若再考慮小金門數千人之緊急醫療人權、消防緊急救災作用，以及水電公共民生需求，必須加以尊重及考慮。此外，由於廈門快速發展之商機誘因，金門人更期待金廈大橋興建，金廈大橋計畫也是當初馬英九總統競選對於金門地區選民的重要政見，因為擔心大三通後，影響金門、馬祖地區小三通，故由行政院指示經建會委託中華經濟研究院進行研究。

不過相對於88水災嚴重之高雄縣桃源鄉、那瑪夏鄉居民，同樣大約是數千人人口而言，遲遲無法儘速獲得復建，亦有人權問題，且中央政府財政困難，相對金門酒廠年賺百億，金門大橋之興建中央還需負擔2/3經費，姑且不論某些政治人物之政治動作，確實會讓居民感覺政府沒有同理心，也讓民眾覺得是否有那麼急迫性？針對此點陳福海立委辦公室表示：「金門大橋計畫是早在17年前就提出之規劃，並不是88水在之後才提出來，我們對於災民感同深受，但也不能因噎廢食，比較台灣有高鐵、捷運交通之便利性，同樣繳稅的小金門人，有如次等公民」。

政府在任何公共建設決策預算有限情況下，政府不可能滿足社會所有人的需求，必須透過理性、專業決策程序做抉擇，擬定輕重緩急順序。成本效益分析是站在資源運用的立場，尋求資源做最有效運用的分析工具。經建會曾於民國98年2月委託中華經濟研究院「金馬中長期經濟發展規劃」;所完成研究報告，為經建會彙整金馬發展規劃的重要依據之一。報告內容除建議金門、馬祖中長期應以觀光發展為主軸，也一併評估連接金門、廈門大橋的經濟效益及可行性進行評估，無論金門大橋或金夏大橋興建皆具有經濟效益，惟金廈大橋興建，是否會造成金門向廈門傾斜的極化現象更加嚴重，必須審慎考慮，後續之工程技術可行性亦必須加以克服，尤其海浪問題。

事實上，無論金門大橋或金廈大橋興建涉及非常高之專業（包含經濟效益評估、環評及興建技術），金廈大橋興建更涉及政治（統獨問題）、外交（兩岸關係）與軍事等很複雜之政經議題，而3者之間又是相互關連，決策者亦應針對前揭問題進行評估。此外，對於中央政府預算排擠問題，金門縣籍立法委員陳福海辦公室表示：「金門縣政府是全國唯二沒有公共債務的地方政府(另一個為連江縣)，不需要向中央借款度日，每年還上繳近50億的稅金，足以支應地區建設」。就此點來看，主要根本問題在於此項建設計畫有無經濟效益、資源分配是否公平（或稱區域發展公平）及政府公共建設計畫之輕重緩急（時機點）。

再者，金門大橋建設計畫會引發藍、綠兩方不同解讀與聯想，綠方很容易解讀為執政者為統一進行舖路，雖然行政院澄清金門大橋興建不是為了金廈大橋舖路，但是此種決策過程，卻是很容易觸動國內統獨議題再度發酵。另外，將金馬發展定位為發展觀光，金門、廈門大橋之興建是否為唯一之選項（選擇方案）？其背面之政策目的是發展觀光，抑或是有其他政治目的？當然是否有其它替代方案。我國預算法第34條規定「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查」。

三、結語

成本效益分析之結果，是讓決策者進行決策時很重要之參考工具，是經濟學上所稱之「效率」觀點，但是，「公平」之觀點是決策者應考慮之問題，在資源有限之情況下，如何權衡取捨（trade-off）是決策者之智慧，而金門大橋之興建，很容易聯想為金廈大橋興建鋪路，比較88水災災區居民，百廢待舉之際，此時機點是否合宜？是否會引起民怨，以及是否會衍生藍綠之間可能之統獨議題發酵，都是考驗決策者智慧，這些都是政策分析之範疇。

金門大橋雖是地方性建設，但是，決策者真正政策目的為何？目前政府將金門大橋定位為觀光為主、交通為輔之建設計畫，是否將來又因時空環境變化，兩岸關係發展及國內政經環境變化，繼續興建金廈大橋成為三通之橋梁呢？頗值得觀察。金廈大橋是否興建，除了經濟效益及工程技術考慮之外，將來決策者還將面臨國內政經環境統獨問題、兩岸關係發展之挑戰，並非單純之公共建設計畫決策。