一、前言

根據聯合晚報2007年11月13日報導，前立委賴幸媛：中油至9月盈餘200多億，台塑盈餘卻高達500多億，姑且不論人事成本，兩者差距之大，顯示台塑的主要獲利來自油品外銷，如今政府要凍漲中油油價，台塑不共體時艱，還搬出市場理論，難保到時台塑不會藉油價和中油刻意脫勾，大賺外銷利差，結果將是「中油撐不住、台塑吃到撐！」。當時，賴幸媛前立委曾強烈要求時任行政院張前內閣，參考美國參議員前年討論多時的「暴利稅」（Windfall tax），作為嚇阻台塑不當套利的武器徵「暴利稅」，稅金專款用於社會救助，避免最弱勢的低收入戶因為物價上漲影響生計。又台塑公司把油品一船一船地往外送，卻把煉油環境成本留在雲嘉南地區，這種因不必吸收環境社會成本而擴產套利的行為，不但加重溫室效應，對雲嘉南居民也完全不公平（黃玉霖，2008）。

目前台灣油品市場被中油和台塑化壟斷，在經濟學上稱為「雙寡占」市場，新政府上台以後主張回歸市場價格，雖然解除凍漲有考量通膨及物價上漲問題，但是，所謂市場價格其實還是壟斷價格，新政府解除凍漲，保障國營事業之「法定盈餘」要求，其背後反應的是中油獲利之保障，也反應中油之效率不彰，以及龐大的人事成本支出，還讓台塑化繼續利用國內外油品價差套利賺取暴利機會，並把油品大量外銷至國外，把污染環境留在雲嘉南地區，嚴重違背社會之公平正義。公共部門（Public sector），是經濟體系中的一部分，為整體社會所有，其存在目的在於追求社會整體之公共利益，提升政府效能，並有維護社會公平性之重大責任。

二、公共財於經濟學上之特性概述

無論公共設施或公用事業皆是屬於公共財（Public goods）一部分，唸過經濟學的人都知道，所謂公共財相對於私有財（Private goods），具有以下特性：一、「非敵對性」（Nonrivalry）或又稱「集體消費性」（Collective consumption），亦即指財貨可以同時給眾人消費使用，例如馬路、橋梁、路燈，不會增加一人消費，而會造成他人消費之排斥，相對於私有財之敵對性（Rivalry）是相反之概念，例如頻果給某人吃了，其他人便無法享用。當然，公共財也不限於公共設施或公用事業，其他如國防、教育、治安等亦是公共財概念。二、「無排他性」（Non-excludability），相對於私有財之排他性是相反概念，亦即消費者無法避免其他人去消費他或共有享用，或者是消費者不能拒絕付款的財貨，例如國防軍備，大家都享受它帶給大家安全，任何人不可能去排除去享受它，也因此每個人不能拒絕付款。三、邊際成本為零，亦即公共財一經生產以後不需要支付任何費用便可以使用，無法向使用者收費。

經濟學理想之柏拉圖條件，就是要求所有的產品和勞務收費要等於它們的邊際成本，經濟學上有所謂之柏瑞圖（Pareto）效率，其意義為：於某一經濟狀態下，如果可以不損及他人效用（福利）之情形，同時增加某些人效用（福利）者稱之（毛慶生等，1999）。但是，生產公共財必須要有固定成本，若是公共財是以邊際成本來定價，則會有沒有收入來支付此一固定所需之生產成本，將造成沒有人願意生產情形，換言之，基於前述公共財特性，若政府無誘因去任由私人提供公共財，則必須由政府以稅收向使用者收費，例如政府徵稅及高速公路之收費，以作為提供此興建設施或服務所需之基本費用，包含興建費、養護費、收費人員人事成本等。

三、憲法對於政府興辦公共建設及公用事業之角色

憲法為我國根本大法，從我國憲法之架構來看，主要是規範兩件事情，一是維護基本人權，二是為政府之權力規定，有何權力？何種情況政府必須介入，才能維護公共利益，又權力界限為何？政府執行公權力，不可侵犯人權，因此，也才有行政程序法來規範政府之權力，行政程序法有所謂「小憲法」之稱。

公共建設及公用事業為人民日常生活食衣住行不可或缺，亦即維持憲法保障人民生存權之基本條件，此乃基於社會福利國家給付義務之觀點，人民經由政府提供而分享使用，且由我國憲法第一百四十四條：「公用事業及其他有獨占性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之」，亦即政府對於公共事業具有專屬權。因此，憲法第一百四十四條的直接意義，應在於對「可預見必然無法產生競爭」的經濟領域，要求國家的主動介入，並以「國有化」這種極端的管制手段，來徹底防止私人獨占力量妨害國計民生，同時藉由國有化以解決如私人資本不足問題，以提高生產效能（田凱偉，2001）。

我國憲法雖然允許政府從事經濟活動，但仍與憲法保障人民之工作權與財產權相違，因此，憲法第一百四十四條之規定僅單純為追求利潤，增加國家收入所從事之經濟活動，以防止私人獲取不當暴利，惟此與民爭利，仍應視為對人民從事經濟活動之不當侵犯。依據憲法第三十三條之規定，乃有法律保留原則、比例原則之適用，獨占事業雖以公營為原則，應限縮於實際需要而為之，且政府雖有專屬權，本質上仍可許可由人民參與，亦即政府基於公共利益可採取必要之管制與監督手段，例如採申請「許可」制度，以避免與民爭利，剝奪人民財產權與工作權。至於，非屬獨占之公用事業，自然在憲法保障之工作權與財產權原則，則交由市場機制運作，除非市場失靈，例如：非完全競爭市場、公共財需求、經濟行為發生外部性效果、自然獨占、資訊不對稱等情形下，政府則必須介入。所謂政府提供公共財，係指由政府表達對公共財之需求，來替代消費者隱藏之需求，並不一定要由政府來生產公共財，換言之，也可以交由民間來生產，再由政府收買，提供給人民使用。

台灣目前老人化社會已經提早來臨，政府財政負擔日益惡化，亦必須借用民間力量，包含資金與效率，人民參與公共建設或公用建設，亦是保障憲法保障人民之生存權、工作權、財產權，以及人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障（參見憲法第十五條、第二十二條），因此，公共財之提供不一定由政府提供。若是由私人提供時，違反憲法第一百四十五條第一項規定：「國家對於私人財富及私營事業，認為有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之」時，其中「妨害國計民生之平衡發展」，即可解釋市場失靈情形之描述，而在憲法上賦予政府進行管制之必要基礎（田凱偉，2001），換言之，政府在市場失靈介入時，才有存在空間，政府存在目的可謂是基於對市場不滿意的反應，也就是當私部門市場無法達成既定目標時，則政府基於公共利益則必須介入。反之，若是政府之管制行為或未能有效管制造成「政府失靈」，則應回歸市場機制決定。

由上可知，在我國現行之法制下，基於福利國家給付行政要求，政府有對人民興辦公共建設及公用事業之責任，政府提供公共財之意義，是政府購買公共財，而不必然是由政府負責生產公共財。無論是由政府提供，亦或是由民間提供，皆有履行其給付義務及適當管制、監督之責任。政府進行公共決策時，一方面必須考慮如何達到經濟學上所謂柏瑞圖最適效率，另一方面必須考慮社會整體公平性問題。

四、結語

本文油品市場之社會公平性討論中，可說是一種市場失靈及政府失靈狀況，政府為何容許那麼大之油品壟斷市場存在，不作積極管制；一般民眾有誰知道中油之法定盈餘保障下，所謂的浮動油價計算公式是如何計算的？其計算方式又是否合理？此種資訊並不是公開透明化，再問中油之經營效率為何？是否可以管制價格或獲利管制下迫使中油提升效率及撙節開支？是否可利用競爭來取代壟斷？立即開放油品進口，全面推動能源市場自由化，提升中油競爭力。此外，台塑化套利而暴利，是否徵收「暴利稅」，其污染成本是否徵收「環境稅」，這些都是政府應該深思及可以被拿出來好好討論之問題。而台塑化除為股東創造最大財富，還應積極思考如何正面回應日益複雜的企業社會責任問題（黃玉霖，2008），以兼顧經濟效率及社會公平正義。

總之，政府在混合經濟體制度下扮演相當重要角色，無論是國防、公共建設、公用事業、環保建設、教育、醫療保健、治安及其他公共服務等，都與公共部門運作息息相關，在混合經濟體下，公部門與私部門乃是推動經濟繁榮與國家整體進步成為現代化國家之兩大支柱，但是，公部門運作是否有效率，人事成本是否過高，是否加速國營事業民營化之推動，配套措施如何？又公共建設及公用事業是由政府來做，亦或是由民間來做？如何兼顧經濟效率及社會公平正義，這些都時極為複雜之政經互動過程，世界各國對於這些課題如何維持適當平衡總是有很多的討論。

五、參考文獻
1.聯合晚報於2007年11月13日刊登前立委賴幸媛：「台塑油課暴利稅？」之報導。
2. 自由時報於2008年5月26日刊登黃玉霖：「論油價之社會正義」之報導。
3.總統府網站：http://www.president.gov.tw/。
4.謝登隆，個體經濟理論與應用，智勝文化事業有限公司，2000年2月。
5.毛慶生等，經濟學，華泰文化事業股份有限公司，1999年5月。
6.田凱偉，民間參與公共建設特許權交易法律關係與規範目的之研究，東吳大學法律研究所，碩士論文，2001年7月。

【本文稿經由台灣省土木技師公會技師報同意轉載；未經允許請勿任意轉載】