第1404期-以社會性角度談「建築管理制度」之精進

壹、前言

家，是心靈的歸屬，也是生命的堡壘。在家的港灣裡，我們與家人分享喜怒哀樂，見證人生成長中的點點滴滴。它不僅是一個物理空間，更是情感的焦點。家，既然如此必要且重要，每當發生建築物倒塌或住屋災難事件，筆者不禁思考，到底建築物安全的管制制度是哪裡出了問題?又憲法所保障人民的財產權及生命權，究竟如何在居住安全上體現出來?

貳、建築管理架構剖析

從現行建築物的結構安全管制架構觀察，從政府公權力之管制到營造業者自我約束，由上到下，概分為三層：主管建築機關勘驗、建築師監造及營造廠施工管理。另建築物結構及設備等專業工程部分，除五層以下非供公眾使用之建築物外，應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理，建築師並負連帶責任，建築法第13條第1項後段參照。故除五層以下非供公眾使用之建築物外，另有專業技師作為結構安全管制架構之成員。

在實務運作中，目前主管建築機關勘驗或針對各工程圖樣及說明書之審查，多採「行政與技術分離」原則辦理，意即公務機關承辦之公務員，大多僅做行政程序上之管制，對於可能真正影響結構安全之內容，則交由承造人、監造建築師或另有專業工業技師負責，此自建築法第34條及56條中意旨觀察可證。

然，大法官於釋字第469號解釋曾明揭：「......行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。」在建築管制的領域，由於規範對象所可能產生之危險極高，而危險更可能發生在轉瞬之間，一旦發生，人民實難以逃避，此等直接涉及人民生命、健康、財產等重大安危之職務，負責該項主管職務之機關公務員，被要求對其職務之積極履行的程度非常強烈，不若一般傳統型行政，如民政、土地行政、稅務、社會、教育與文化等，其隨附危害係漸漸形成，行政機關尚有及時介入的空間1。有鑑於此，國家於建築管理中，對於以達成「危險防止」與「危險管理」為目的的行政管制手段而言，以「行政與技術分離」為原則，從實務運作現況觀察，於增進國民生活之安全保障是否確能發揮效果？恐非無疑。

參、建築師監造

建築物設計人及監造人為建築師，建築法第13條第1項前段參照；又按建築師受委託辦理建築物監造時，應遵守下列規定：監督營造業依照前條設計之圖說施工、遵守建築法令所規定監造人應辦事項、查核建築材料之規格及品質、其他約定之監造事項，建築師法第18條參照，合先敘明。

雖法律對建築師為建築物之監造人及其監造責任訂有明文，然依照建築師團體常年所提出之觀點，自認建築師之「法定監造」責任僅為「設計業務之延伸」，監造僅係為確保建築物之施作是否符合設計理念、要求，對於建築物之施作方法、安全與過程，並不加以主動審核，對於承造人所提報之相關圖說乃一種行政工作上的備查或建議而已2。建築師公會更於自行訂定之《省（市）建築師公會建築師業務章則》第6條第2項，就建築師所負責之現場監造事項明示，「前項現場監造事項，不包括營造業及其他設備廠商採行之施工方法、工程技術、工作程序及施工安全」。且歷來也希望主管機關將建築師之「監造」義務修正為「查核」，既屬查核，原則上如非必要就無須至工地現場「監工」，只要書面「查驗校對」3。

對於上述之主張，無非僅為限縮建築師本身之監造作為義務，並無益於提升實質「監造」成果之品質，且無論如何解釋建築法與建築師法的「監造」與「監工」有何不同4，依建築法第13條與建築師法第18條規定，建築師就是有監督營造業依照設計之圖說施工、查核建築材料之規格及品質等法定責任。且監造修正為查核後，其費率是否應配合改為論次計酬？尚有可議之處。

查，建築法第13條第1項前段定有明文之架構下，主管機關及業界咸認建築師為建築物之唯一監造人。在現今建築工藝不斷演進，配合人類社會的發展方向，建築物越蓋越高、結構型態越趨複雜，已成趨勢，若仍僅認不具結構專業之建築師為擔任建築物之唯一監造人，實有違當代社會專業責任分工之精神；且此情況無異於直接漠視建築法第13條第1項後段但書規定：「在五層以上或供公眾使用之建築物應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理之要求。」

又，建築法第13條第2項規定：「公有建築物之設計人及監造人，得由起造之政府機關、公營事業機構或自治團體內，依法取得建築師或專業工業技師證書者任之。」顯見立法者認同專業工業技師擔任公有建築物之設計人及監造人之資格。然而，何以工業技師得充任公有建築物之設計人及監造人，卻不得充任私有建築物之設計人及監造人5？此部分若無正當理由，恐怕僅會造成法條間之緊張關係，確實值得主管官署之省思與檢討。

肆、營造廠監工？

依據營造業法第26條規定：營造業承攬工程，應依照工程圖樣及說明書，製作工地現場施工製造圖及施工計畫書，負責施工；又按建築法第15條第1項規定：營造業應設置專任工程人員，負承攬工程之施工責任。蓋營造業對於建築施工負第一線管制責任，若援引公共工程三級品管架構，則稱其為第一級品管之品質管制責任。所謂「第一級品管」，即營造業對於自身施作之工作成果應實施全面性、完整性之自主檢查，並由其專任工程人員及工地負責人擔任監督角色，確保其下各工種之施作材料及施工方法等，符合其應發揮之強度與品質，亦即所謂實質「監工」之角色。

然，即便我國法律如何樂觀期待此「第一級品管」，能夠發揮其應有之功能，惟考量人類自古以來刻劃在基因內之「自益性本能」，實不難發現為何建築物倒塌或住屋災難事件，歷經921事件後之大力修法，仍不斷重複上演。既然無法合理期待人類違背本性之可能，則其上之第二、第三級管制機制，則應該更落實發揮，豈能因建築師團體不斷限縮自身「監造」作為義務、及主管機關僅做行政程序管制之情境下，讓品質管制之三級架構淪為空架，值得深思。

伍、結語

管理學大師戴明曾說：「所有組織90%的問題與制度有關係，而不是特殊原因或個人因素。」若將國家視為一大型組織，為落實憲法所保障人民於居住安全上體現之財產權、健康權及生命權，於前述之「建築管理」制度，施工品質管理之三道防線有重新思考、調整之必要，以期達成憲法對於人民「安居」的保障。

參考文獻

1.蔡志揚，建築結構安全與國家管制義務，元照，2007年9月，頁434。

2.蔡志揚，建築結構安全與國家管制義務，元照，2007年9月，頁159。

3.伍勝民，營建工程監督責任之研究，東海大學法律學研究所碩士論文，2004年，頁69。

4.洪國華，試論建築師因監造所生之業務過失刑責，台灣法學雜誌第289期，2016年2月，頁58。

5.彭怡蓁，建築師之法律地位及法律責任，臺灣大學法律學研究所碩士論文，2014年，頁96。

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