如何判斷廠商「擅自減省工料情節重大」? -我看最高行政法院102年度判字第364號判決


政府採購法第101條明定,對於廠商有違法或重大違約情形時,機關應將其情形通知廠商,並經異議及申訴之處理程序後,視其結果刊登於政府採購公報,以作為各機關辦理其他採購案時,於招標文件規定該等廠商於一定期間內不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據。但政府採購法第101條各款所規定之情事定義似未明確,本文以最高行政法院102年度判字第364號判決分析之,尚祈各界不吝指正。

案例事實

A公司與B機關簽訂工程契約,主要工作項目為約2,000公尺人行道鋪面、電箱美化圍籬、景觀照明及附屬雜項等工作。B機關因工程督導鑽心厚度試驗結果,多處不符圖說規定,函請監造單位C公司轉督包商A公司提送改善前中後照片,A公司遂函附改善照片,經B機關工程施工查核小組查核結果,函知監造單位C公司並副知A公司:「本次工程督導改善位置為A、B、C、D、E並不包含A、B,其中E為已鋪設面磚完成段,改善照片並無法判別是否為E區段,請確實督商承攬廠商缺失改善,並於99年10月25日前將改善照片過府備查,隨函檢退工程督導缺失改善照片乙份」,即限期A公司於99年10月25日前改善完竣,A公司逾期仍未改善,B機關乃認A公司涉有政府採購法第101條第1項第3款規定擅自減省工料情節重大之情事,通知A公司將刊登政府採購公報。A公司不服,向B機關異議及工程會申訴均遭駁回後,提起行政訴訟,經台中高等行政法院判決敗訴後上訴,最高行政法院將台中高等行政法院判決廢棄。

本件之爭執點分析

1. B機關如無從依據A公司檢附之改善照片判別是否為系爭工程區段,自應本其權責到場勘查,以明真實

最高行政法院認為,B機關以原處分認A公司擅自減省工料情節重大,將依本法第101條第1項第3款規定刊登政府採購公報,係以B機關於99年9月28日在系爭工程現場混凝土鑽心取樣14處結果,有5處不符工程設計厚度,及A公司未依B機關所定之改善期限-99年10月25日完成改善為據。查B機關前揭99年9月28日現場鑽心查驗結果,系爭工程有5處不符設計圖說規定,B機關旋檢送工程督導紀錄表予監造單位C公司,經C公司函轉督包商A公司立即改善,並於文到3日內提送改善前中後照片;A公司收文後即於99年10月8日函附不符工程設計厚度-A、B、C、D、E等5處改善施工前、施工中、施工後之照片與監造單位C公司,經C公司檢送該改善照片予B機關;B機關審查該改善照片後函知監造單位C公司並副知A公司稱「本次工程督導改善位置為A、B、C、D、E並不包含A、B,其中E為已鋪設面磚完成段,改善照片並無法判別是否為E區段,請確實督商承攬廠商缺失改善,並於99年10月25日前將改善照片過府備查, 隨函檢退工程督導缺失改善照片乙份」等語。惟該函既已表明「本次工程督導改善位置為A、B」,卻又載稱「並不包含A、B」,其判斷A公司有否依限改善,即有矛盾;又B機關如無從依據A公司檢附之改善照片判別是否為系爭工程E區段,自應本其權責到場勘查,以明真實;然B機關未依職權調查證據,並對A公司有利及不利之情形一律注意,竟僅以該改善照片無法判別是否為系爭工程E區段,遽認A公司未依限完成改善,其系爭工程「混凝土基層厚度不足,有擅自減省工料情節重大情事」,而以系爭處分通知A公司將刊登政府採購公報,所為系爭處分之程序,與前揭行政程序法之規定顯有未合。

本件最高行政法院認為政府採購法第101條刊登政府採購公報之通知為行政罰,因此主辦機關於決定是否通知時,須依行政程序法第9條、第36條之規定:「行政機關就該管行政程序,應於當事人有利及不利之情形,一律注意。」「行政機關應依職權調查證據,不受當事人主張之拘束, 對當事人有利及不利事項一律注意。」但B機關因工程督導時鑽心結果有5處不合格要求A公司改善,A公司檢送改善前中後照片時,B機關僅以該改善照片無法判別是否為系爭工程E區段,卻不到場勘查確認以明真實,即認A公司未依限完成改善,此舉顯不符合行政程序法之規定。

2.政府採購法第101條第1項第3款所稱「情節重大」,應依個別標案之具體情形,本於論理及經驗法則,衡酌廠商違約之程度、因「擅自減省工料」所能取得之利益、對公共工程品質與安全之不良影響等一切情狀綜合判斷之

最高行政法院認為,A公司是否「擅自減省工料情節重大」,應依系爭工程標案之具體情形,本於論理及經驗法則,衡酌A公司違約之程度、因「擅自減省工料」所能取得之利益、對公共工程品質與安全之不良影響等一切情狀綜合判斷之。查系爭工程B段長1,520公尺,B機關鑽心厚度查驗14處,其中9處大於工程設計厚度10公分,平均厚度11.5公分;5處小於10公分,平均厚度6.6公分;以上14處總平均厚度9.75公分,僅小於設計厚度0.25公分,則A公司是否有擅自減省工料取得減省該工料不當利益之意圖,尚非無疑?縱認A公司有前開獲取減省工料不當利益之意圖,但衡酌A公司已施作之工程用料與減省之工料所取得之利益,公共工程品質與安全整體觀察判斷,A公司擅自減省工料違約之情節有否重大,亦非無推究之餘地。況B機關系爭處分理由載明系爭工程應改善之5處,A公司已部分改善、僅1處-即B機關無從判別之前揭E區段該處仍未改善完竣,B機關據此認A公司擅自減省工料情節重大,所為處分難謂無恣意之嫌。本件工程會審議判斷補充原處分之理由,以「系爭人行道雖非供車輛行駛之用,但常有駕駛人為圖一時方便,將車輛暫停於人行道上,而上開混凝土鋪設厚度不足,當有重物行經其上時,容易破碎斷裂,將造成日後人行道路面之凹凸起伏不平,維修之頻繁及用路人易絆跌受傷」云云,即將汽車駕駛人之不守法,違規將車輛停放在系爭「人行道上」造成人行道破碎斷裂、路面凹凸起伏不平,為A公司系爭工程缺失屬情節重大之理由,係就無關連之因素作為判斷A公司擅自減省工料「情節重大」之依據,所為之決定與經驗法則、論理法則顯有違背。

本件最高行政法院認為A公司是否「擅自減省工料情節重大」,應依系爭工程標案之具體情形,衡酌A公司違約之程度、因「擅自減省工料」所能取得之利益、對公共工程品質與安全之不良影響等一切情狀綜合判斷之。而本件最高行政法院指明政府採購法主管機關工程會之審議判斷係就無關連之因素作為判斷A公司擅自減省工料「情節重大」之依據,所為決定與經驗法則、論理法則有違,此見解值得重視。

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