談山坡地『致生水土流失』問題

一、前言

 

關於『致生水土流失』問題,法規內並未有明確定義,到底是由何種嚴重的行為所構成(稱違法之構成要件),以致早期多仰賴現場會勘的專業技師或學者進行說明與分析,來判定其行為。然,每位專業技師或學者,其判斷的標準不一,理應有定性及定量標準為宜。故,水保局曾委託台灣省水保技師公會,就『致生水土流失』問題,進行專案研究計畫,惟目前尚未完成公布。

二、案例事實

本文僅就位於南投縣仁愛鄉山區個案,法院採用某科技大學之勘查紀錄(尚非鑑定報告),以違反水土保持法相關規定,將行為人判刑八個月。此量刑是否過重,本文認為有討論空間。

三、法院見解

過去法院見解,主要參考主管機關函釋,例如,107年度台上字第2680號判決,認為:『水土保持法第32條第1項之非法墾殖、占用、開發、經營、使用致生水土流失罪,參諸水土保持之目的,係為保護土地之永續生產力,以及發揮整體性水土保持功能,針對水資源、土資源為合理的開發與有效保護,則條文所稱之「致生水土流失」,當係指水資源、土資源之流失而言,前者乃因山坡地開發所導致之「逕流水流失」現象,後者則專指特定範圍內之「土壤流失」情形與數量。判斷有無致生水土流失之結果,學理上係依據水土保持技術規範第35條之通用土壤流失公式,包括降雨、土壤、坡度、坡長、覆蓋、管理及水土保持處理等多項影響因子認定之;就實務而言,雖可依水土保持法之立法意旨,有本法施行細則第35條第1項第1款至第7款情形之一者,即作為認定「致生水土流失」之參考標準,惟仍需依實際狀況,具體認定,非可一概而論。』。

然,施行細則第35條第1項第1款至第7款情形之一者,入罪門檻甚低,相當容易入罪。刑法之手段,應顧及該行為是否構成『情節重大』為要件,而此『情節重大』,屬於法律不確定性概念,宜有具體判斷標準為宜。例如,同樣屬於環境法之《水污染防治法》,即有訂定『水污染防治法情節重大認定原則』,可供判斷之依據。是以,法律解釋不能僅採用文義解釋,而行政機關之函釋亦僅為定性描述,並無具體認定標準,故值得探討。

四、農委會會議決議

行政院農業委員會,「研商水土保持管理相關議題」會議之107.12.06第5次會議紀錄,概如下述:

案由:水土保持法所規定之「致生水土流失」認定標準案,提請 討論。

決議:

1. 本會93年 5月5日農授水保字第0931809413號、及99年12月28日農授水保字第0990184197號等2函「致生水土流失」解釋,爰予停止適用。

2. 「致生水土流失」認定,涉及定性部分,整合甲、乙兩案內容,為「山坡地開發、經營或使用行為,導致沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害,影響土地、房舍、道路、橋樑、他人生命或財產安全,或危害公共利益時,得認定為致生水土流失。」,並依法制程序重作解釋。

3. 前開認定係屬行政指導,僅為「致生水土流失」判斷參考,各級主管機關亦可透由鑑定、或參考學者專家意見,為具體事實認定;倘未符合前開情形者,可參酌以未遂犯論。

4. 另「致生水土流失」定量標準,涉及法制、實務及相關專 業技術等,請水土保持局參考108年委託研究成果,再行研議。

5. 有關107年8月2日臺灣高等檢察署、與水土保持局,共同舉辦之「司法人員山坡地開發相關法規交流座談會」,臨時動議建議,將「致生水土流失」改為「加重結果犯」,即水土保持法第32條改採「抽象危險犯」,而第33條則採「具體危險犯」,將納入日後水土保持法修法之參考。

就上開會議紀錄,主管機關以108年1月10日農授水保字第1071858779號函文,就水土保持法第32條、第33條及山坡地保育利用條例第35條,稱「致生水土流失」之參考判斷標準。其判斷要旨為:『山坡度開發、經營或使用行為,導致沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害,進而影響土地、房舍、道路、橋樑、他人生命或財產安全,或危害公共利益時,得認定為「致生水土流失」;前開認定係屬行政指導,僅為「致生水土流失」判斷參考,各級主管機關亦可透過鑑定或參考學者專家意見為具體事實認定』。

至於前述決議之1.中之二函文,前函文主要將「致生水土流失」解釋要旨,為:『山坡地開發、經營或使用行為涉及致生水土流失之認定如下:(一)學理:依水土保持 技術規範第35條之通用土壤流失公式,影響土壤流失之因子包括降雨、土壤、坡度、
坡長、覆蓋、管理及水土保持處理等,故尚無法由單一影響因子逕予決定其結果。(二)
實務:依水土保持法之立法意旨,如有水土保持法施行細則第35條第1項第1款至第7款 情形之一,而達需緊急處理規模者,可做為認定「致生水土流失」之參考標準。(三) 鑑定:貴院審理是否致生水土流失案件,除參考起訴資料外,尚可邀請大專院校水土保持相關科系學者,或依技師法規定委託水土保持技師或相關專業技師(土木工程技師、水利工程技師及大地工程技師)公會,針對具體案情予以鑑定,以為客觀』。

後函文,則將「致生水土流失」解釋要旨為:『水土保持法第32條第1項及第33條第3項所稱之「致生水土流失」,就學理而言,依水土保持技術規範第35條之通用土壤流失公式,其影響土壤流失之因子包括降雨、土壤、
坡度、坡長、覆蓋、管理及水土保持處理等,故目前尚無統一客觀之標準。涉及「致生水土流失」之移送法辦,為各直轄市、縣(市)政府權責,本會93年5月5 日農授水保字第0931809413號函所稱「依水土保持法之立法意旨,如有水土保持法施行細則第35條第1項第1款至第7款情形之一,而達需緊急處理規模者,可做為認定『致生水土流失』之參考標準。」係就中央主管機關立場,協助各直轄市、縣(市)政府 判斷移送與否之參考,其性質偏向行政程序法第165條之「行政指導」,不具法律上之強制力;

此外,水土保持法施行細則第35條之「執行緊急處理」,係主管機關之行政裁量,故來函所詢「是否亦須達到『需緊急處理規模者』之程度,並以之作為研判有無『致生水土流失』之認定標準」,兩者確實存有程度上之關聯,但並非絕對之因果關係。』。

五、結語

綜上所述,本案例於事發當時(105年間)至今,經現場勘查(如圖1所示),並比對後來107年7月18日、108年1月9日由林務局農林航空測量所所拍攝空照圖(請自行上林務局農林航空測量所觀看,南投縣仁愛鄉木蘭段),期間經過多次豪大雨均未造成嚴重沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害,且現場均無保全對象,進而影響土地、房舍、道路、橋樑、他人生命或財產安全,或危害公共利益問題。此可檢視空照圖現場林務局林班地並無明顯地形地貌之改變狀況。

因此,本案『致生水土流失』問題,筆者認為法規內並未有明確定義,到底是由何種嚴重的行為所構成(稱違法之構成要件),所侵害之法益為何?應訂定定性及定量標準作為判斷標準為宜。同時,基於刑法『謙抑原則』及『罪刑法定主義』,是否須科以8個月徒刑,應有討論空間。

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圖1 水保義務人土地與林務局土地(右邊)交界處係以綠色網圍籬分界 (拍攝時間:109.6.1)

【本文稿經由台灣省土木技師公會技師報同意轉載;未經允許請勿任意轉載】

 


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