第1376期- 台灣營建業勞動力短缺問題之探討

林建良教授/高雄科大營建系/經營管理處處長

陳懿佐助理教授/高雄科大營建系

葉錦璋土木技師/副理/台灣世曦高工處

莊明哲協理/台灣世曦高工處

摘要

從1985年左右開始，台灣營建業就有勞動力短缺的問題；上述問題持續在台灣發生，40年來都未能解決，甚至愈發嚴重。近年來，勞工及工程師短缺的問題，已經嚴重衝擊國內各項產業與工程；後續的人才與技術斷層等問題，已可預見。勞動力短缺的問題，與數十年來國家的教育與產業政策、社會文化、結構、與公司經營的策略、甚至是社會新生代的價值觀，都有關係。所以，勞動力短缺問題，是複雜的社會系統問題。

本研究的目的，在以系統思考(systems thinking)，來探討"台灣營建業勞動力短缺"的根本原因。本研究先以文獻研究，找出造成台灣營建業勞動力短缺的幾個主要因子，然後建構因果環路圖 (Causal Loop Diagram, CLD)，來進一步分析隱藏的系統結構；最後發現，數十年來"台灣營建業勞動力短缺"持續發生的根本原因是：大家的心智模式(mental model)，大家都認為，勞動力短缺不是什麼嚴重的問題，只要引進外勞就可以解決；易言之，根本原因就是(1)沒有持續學習、(2) 缺乏系統思考的教育訓練、(3)沒有預估未來與風險的觀念與能力、(4)歸罪於外、與缺乏合作的心智模式。

上述問題，單一機關或組織無法獨力解決，即使大家願意合作，也無法在短時間內解決，必須標本兼治，循序解決。短期的解決方法是，必須正視與盡快解決營建業的低薪問題(例如，設計與監造服務費用偏低)；根本與長遠的解決對策是，政府與民間系統必須成為學習型組織，加強學習與合作，才能敏銳的預估變局，提早準備，才能有效徹底改善台灣營建業勞動力短缺的問題。

一、前言

營建產業向來有「火車頭工業」之稱，是國家經濟發展的重要產業。美國經濟分析局指出，營建業發展可有效促進其他各行各業經濟活動發展，營建業GDP每增加1美元，預計可帶來額外0.86美元相關經濟活動，被歸類為具有最大外溢效果（spillover effect）之行業。營建業若繁榮發展，不僅可促進國土建設，有效執行公共投資，更可帶動許多關聯產業的發展與成長。根據「Global Construction 2025」報告的預測，2012∼2025年，全球營建市場釋出的金額將從8.7兆美元成長到15兆美元，成長率為70%。亞洲開發銀行（ADB）2009年發布的 Infrastructure for a Seamless Asia 報告亦指出，2010年至2020年間，亞洲基礎設施投資商機約有8兆美元，其中，能源約占51%、交通約占31%、通訊約占13%；顯示營建產業未來仍有相當大的發展空間 (林柏君 2017)。

營建署的109年營造業經濟概況調查顯示，營建業工程業務量持續大幅成長，需要大量的營建從業勞動人力(營建署 2022)；但是，營建業目前卻正經歷著嚴重的勞動力短缺的問題。近年來營建工程案量持續增加，使勞動力更短缺，進而產生更多的工期延誤、成本提升... 等問題，並衍生其他複雜問題，已威脅台灣的永續發展。

綜上，台灣必須盡快解決營建業缺工的問題；本研究的目的，在探討"台灣營建業勞動力短缺"的主要原因，並提供建議，以有效的解決問題。

二、營建業缺工因子

營建業屬於勞力密集產業，短期內現行的技術，還難以機器設備大量代替人工。隨著台灣社會高齡化、少子化、教育變革的影響，從事相關勞力工作的意願大幅降低，造成人力斷層。本研究經廣泛的文獻研究與專家訪談後，得到以下幾個現象與因子:

1. 根據營建署的調查，台灣營造業2020年的缺工人數(工人與工程師)，大約是11.8萬人(營建署 2022)；甚至有文獻認為，台灣缺工非常嚴重，是全球前3名(理財網 2019)。

2. 台灣營造業的勞動人口已嚴重老化。(圖1 )

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圖1 營造業人口年齡分佈圖(中華民國統計資訊網，年報，就業者之年齡－按行業分，單位：千人)

3. 近年來營建工程案量持續增加，使勞動力更短缺，進而產生更多的工期延誤、成本提升... 等問題，並衍生其他複雜問題，已威脅台灣的永續發展(圖2 )。

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圖2 民國91年至110年，營造業GDP (名目金額) - 單位：新台幣百萬元(行政院主計總處，國民所得統計)

4. 引進外勞，表面上、短期內，或可解決營建業缺工問題，實際上必定會衍生更多其他問題，無法根本解決問題 (張昌吉 2002)。

5. 土木與營建工作，社會形象不好(薪資、工時、工安、工作環境、工作地點不定)，對人力(勞工與學生)的吸引力低。

6. 大專院校的土木營建相關學系，畢業人數持續下降。(圖3 )

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圖3 我國建築及營建工程學門畢業學生人數(86~109學年度)(教育部統計處)

7. 大專院校的土木營建相關學系，畢業後從事本業的比率不高(約60~65 %)。(本研究綜合整理教育部與勞動部之資料後，推估得到的結果。(勞動部，薪資行情及大專生導航；教育部統計處)

8. 整個國家社會，對營造業基礎勞工的職前與在職訓練，質與量都非常不足。

9. 大學土木系與營建系的課程，與產業所需的專業，有相當的落差。例如，大部分畢業生的工作是現場或實務工作，但是許多學系，仍將高度理論導向的工程數學與流體力學列為必修；因人設課、無法面對現實、不敢改革、很難改革。

10. 需要組織的合作。有關營建業的人才斷層問題，多年來，政府已有具體的因應計畫及作為，但是改善成效有限；綜合檢視政府相關資訊，可歸納出一些問題，如下：(1)就單一部門而言，即使提出有效的解決方法，亦不可能單獨解決問題。(2)各部門之間，常缺乏能促成有效合作的機制/文化，所以無法有效的解決問題。(3)政府各部門所獲得的勞動力短缺資訊，不甚正確/一致。(4)以上顯示，如何提升各機關的合作，是一個重要的課題 (Cresswell, A.M. et al. 2002a，Cresswell, A.M. et.al.2002b，行政院公共工程委員會2015)。

11. 技術服務費用與各級工程師的薪資密切相關，是吸引人力資源(學生、工程師、勞工)是否投入營建業的重要因子。十幾年來，許多研究提出，我國的技術服務費的計費辦法，有改善的空間(王世旭 2011，周重遠2013，郭子維 2017，中國土木水利工程學會2021)。

12. 我國全產業產值勞動生產力自民國90年至102年提高了34%，而營建業卻幾乎沒有任何成長，營建業應強化管理能力並重視勞動職能規劃(勞動部2015)。提升了管理、教育訓練、安全衛生、與生產力，勞工才會有成就感與認同感，產業才會有吸引力。

13. 根據安侯建業KPMG (國際四大會計師事務所之一) ，對全球超過1,300名人力資源主管，進行的全球性調查，76%的受訪者表示，人力資源單位的運作模式、架構與功能需要加速改革，不然，組織會面臨邊緣化的危機 (KPMG 2019)。

許多國家都有缺工(Skribans 2009, Lee 2011, IOM 2012, European Parliament 2015, Ganelli 2015, Ganelli and Miake 2015. BuiltWorlds, 2018)，但是各國的產業發展程度與情形迥異。缺工的問題，是每個國家特有的複雜系統問題，每個國家必須了解造成自己國家缺工的隱藏的系統結構與根本原因，才能對症下藥，才能有效的改善缺工的問題。

三、台灣營建業勞動力短缺問題之系統思考

從1985年左右開始，台灣營建業就有勞動力短缺的問題 (吳惠林、張清溪 1991，吳惠林、王素彎 2001)；上述問題持續在台灣發生，至今將近40年，都未能解決，甚至愈發嚴重；所以，有必要以新的方式，來研究這個問題。

根據上述文獻研究與訪談，所得的13個現象與因子，本研究以系統思考(systems thinking)方法，來建構因果環路圖 (Causal Loop Diagram, CLD)，並進一步分析隱藏的系統結構；最後發現，數十年來"台灣營建業勞動力短缺"持續發生的根本原因是：大家的心智模式(大家都認為)，勞動力短缺不是什麼嚴重的問題，只要引進外勞就可以解決；易言之，根本原因就是(1)沒有系統思考的能力、(2)沒有預估未來與風險的觀念(與能力)、(3)歸罪於外、與缺乏合作的心智模式。茲以系統思考因果環路圖(圖4與圖5 )，解釋如下。

圖4 : 台灣的勞動力短缺是經濟學的基本供需問題，也是系統問題，需要以系統的觀念與方式來研究，才可能一窺問題全貌，才可能發現隱藏的系統結構，然後才能有效解決問題。首先，從供給需求的角度來看，數十年來，台灣的營建市場，勞動力的需求一直都大於供給。合理的解決方法是，(1)以外勞來替代本勞(因為外勞的價格便宜，而且能快速取得)，或是(2) 提升本勞的價格或價值(生產力)。如果無法進口外勞(上述解法1)，本勞的薪資就必須要提升(上述解法2)，否則人力會流向其他產業，例如，高科技業。

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圖4 供給-需求因果環路圖

圖5 : 過去40年，台灣都是用引進外勞(症狀解)，來暫時、表面的解決問題，也就是圖5顯示的捨本逐末因果環路圖。40年來，因為受限的心智模式，所以一直無法以改善制度(例如，提升技術服務費率)或改善系統(例如，教育系統、人力預估、媒合)的根本解的方式(公民營系統的努力與合作)，來了解與解決問題，所以缺工問題一直存在，甚至變本加厲。

所謂<公民營系統的努力與合作>，其意義可以以下幾個例子來解釋。例一，教育部與各級學校(特別是大專院校)必須密切合作，以確保學校產出的人才與數目，能滿足國家社會與產業的需求；例二，勞動部必須與產業密切合作，以及早正確預估產業需求人力(以提供給教育部)，並及早對基礎勞工提供足夠的技術養成訓練。例三，營建產業必須與學校密切合作，合作方式可以是(1)引導學校的教學，(2)與學校產學合作， (3)提早進入學校徵才。例四，公部門各機關(例如，立法院、工程會、教育部、勞動部，等各機關)，應該要合作，以機敏快速的，因應大環境的變更，來及早合作研究修定制度或立法，來改善解決營造業的低薪問題。例如，應該更重視智慧財產，提升技術服務業的人力薪資。例五，政府與企業也可以合作提升人力資源(HR)部門的功能，提早對人力與教育訓練做預估與規劃；也需要思考，如何提升營建業的內涵與形象，以吸引人才。以上很重要，可以圖6國家/組織/公司的人力資源因果環路圖來解釋。

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圖5 勞動力短缺的捨本逐末因果環路圖

四、國家/組織/公司的人力資源因果環路圖(圖6)

1. 變數(名詞)解釋

Labor Demand勞動力需求；Labor price勞動力價格；Country gain國家收益；HR (Human Resource)人力資源部門功能(簡稱人資部功能)；Labor/Q/Q勞力品質/數量；Co. Revenue公司收入；Co. profit公司利潤；Co. cost公司成本；Co. company公司。

2. 迴圈解釋

(1) B_Country (國家環路)

是一個平衡型環路，勞力品質/數量與勞動力需求之間有平衡作用。

A.勞動力需求(↑) →勞動力價格(↑) →國家收益(↑) →人資部功能(↑) →勞力品質/數量(↑) →勞動力需求(↓)。

B.勞動力需求(↓)→勞動力價格(↓)→國家收益(↓) → 人資部功能(↓) → 勞力品質/數量(↓) →勞動力需求(↑) 。

(2) B_Co-1 (公司/組織- 環路1)

是一個傳統的不重視人資功能的心智模式/決策，所造成的不良的平衡型環路。

A.人資部功能(↑) → 公司成本(↑) →公司利潤(↓) →人資部功能(↓)。

B.人資部功能(↓) →公司成本(↓) →公司利潤(↑) →人資部功能(↑)。

(3) R_Co-2 (公司/組織- 環路2)

是一個傳統的不重視人資功能的心智模式/決策，所造成的不良的加強型環路。

A.勞動力需求(↑) →勞動力價格(↑) →公司成本(↑) →公司利潤(↓) →人資部功能(↓) →勞力品質/數量(↓) →勞動力需求(↑)。

B.勞動力需求(↓) →勞動力價格(↓) →公司成本(↓) →公司利潤(↑) →人資部功能(↑) → 勞力品質/數量(↑) →勞動力需求(↓) 。

(4) R_HR (人資部功能的環路)

是一個重視人資功能的心智模式/決策，所造成的好的加強型環路。

A.公司利潤(↑) →人資部功能(↑) →勞力品質/數量(↑) →公司收入(↑) →公司利潤(↑)。

B.公司利潤(↓) → 人資部功能(↓) →勞力品質/數量(↓) →公司收入(↓) →公司利潤(↓)。

以上四個因果環路圖，其中的變數包含了勞力品質/數量、公司成本、公司利潤、國家收益等，都受人資部(HR)的功能密切影響。所以，想要提升勞力品質/數量、公司利潤、國家收益，領導者與管理者就必須確保R_HR (公司_人資部功能 - 環路)與HR(人資部 - 變數)，有好的功能與運作。

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圖6 國家/組織/公司的人力資源因果環路圖

五、討論

圖4 : 本研究的論述邏輯，始於圖4 - 經濟學的基本原理 - 供給與需求決定價格。所以營建業的薪資必須盡快提升，否則營建業人力會流到其他行業，縱然無法立即提升全體營建從業人員的薪資，也應該盡快做部分的改善。例如，修法來改善「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」中的計費辦法或費率，從各種方面來考量，這是一個合理且有效的快速槓桿解。

圖5是有關捨本逐末的心智模式。如果只停留在圖4，不進一步正視圖5的問題，必定無法從根本解決問題。圖5的內涵包含：(1)依靠外勞(捨本逐末)、(2)缺乏系統的觀念/教育訓練、(3)不了解公民營組織系統合作的重要性、(4)不了解競爭力根源於持續的組織學習。(彼得聖吉 1990)。

圖6 國家/組織/公司的人力資源因果環路圖，在彰顯人力資源功能的重要性。人資部門功能，可以整合員工的知識與經驗、和組織的生產技術成為核心能力，使有效發揮員工的潛能，為公司降低成本創造利潤，因此各組織人資部功能之發揚光大，也是取得競爭優勢的重要因子。

圖7 國家/組織/公司的學習因果環路圖，在彰顯組織學習的重要性，其結構與圖6相同。組織能持續學習，才能達到以下目標：(1)知道合作的重要性、(2)知道人力資源管理(規劃/教育/訓練)、創新、研究的重要性、(3)才能認清現實，知道甚麼是最重要的事、(4)才能預估未來（趨勢、風險）、(5)才能持續正向改變，持續生存/貢獻/成長/獲利。

近年來，衝擊營造業甚鉅的缺工、物價上漲、工期延宕，即為上述風險的一部分。40年來，因為我們無法認清現實，所以不知道甚麼是最重要的事，所以不能預估未來（趨勢、風險）；上述問題持續累積，才造成今天的缺工問題。組織生存的基本要素是學習，組織能持續學習，能成為學習型組織，才能使組織持續保有競爭力。

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圖7 國家/組織/公司的組織學習因果環路圖

六、結論

國家與組織的衰敗，常常是因為無法及早看見問題，或是因為根本看不見問題，以至於來不及解決問題。本研究發現，數十年來"台灣營建業勞動力短缺"持續發生的根本原因是：(1)膚淺的認知(因為學習不夠、沒有系統觀念、無法認清現實)，只看見表面的事件(events)、樣態(patterns)，看不見結構、延遲與根本原因。(2)錯誤的心智模式，認為勞動力短缺是簡單問題與獨立事件，與教育或合作無關，所以錯誤的認為，只要引進外勞(頭痛醫頭、腳痛醫腳)、或是由其他單位來處理，即可解決。圖4與圖5即在呈現上述現象與問題。

再進一步歸納，台灣缺工的根本原因就是：(1)沒有持續學習、(2) 缺乏系統思考的教育訓練、(3)沒有預估未來與風險的觀念與能力、(4)歸罪於外、與缺乏合作的心智模式。

上述問題，單一機關或組織無法單獨解決，即使大家願意合作，也無法在短時間內解決，必須標本兼治，循序解決。台灣營建業缺工的問題，短期的解決方法，必須正視與盡快解決營建業的低薪問題(例如，專案管理、設計與監造服務費用偏低)；根本與長遠的解決對策，政府與民間系統必須成為學習型組織，加強學習與合作，才能敏銳的預估變局，提早準備，才能有效徹底改善台灣營建業勞動力短缺的問題。

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