第1403期- 談 居住正義在台灣都更政策中的實踐(上篇)

一、前言

都市更新(都更)近來最具爭議的案件，即是具有代表性的「文林苑」案。該案都更強拆爭議引起廣泛社會關注，當初王家經過一系列的努力，包括募集反擔保金，成功地避開了法院的「假執行」。然而，令人驚訝的是王耀德（土地所有權人之一），在家人不注意的情況下拆除了自家的組合屋，使得長期爭議的文林苑案突然結束1。

在此之前，都更一直被政府視為重要的產經政策，任何妨礙都更的立法或人士都會迅速被排除。然而，這一事件不僅激發了社會各界對於居住正義的討論，也導致了都更相關法律和政策的多方面修訂，包括大法官釋字第709號解釋、和行政審查機制的調整。

值得注意的是，由於這一事件，現今都市更新(都更)條例，只有在主管機關認定高氯離子鋼筋混凝土或耐震能力不足之建築物2(ID1或ID2<0.35)，而有明顯危害公共安全者(都更條例第57條參照)，乃保有公權力得辦理強制拆除。然而，該辦法公布以來，業界普遍反應認為這個數值過於保守，未能促使社會推進都更事業。不少原本投資都更的民間建商，開始轉向其他土地開發領域，例如傳統小基地的協議合建、或是郊區和新興重劃區的開發。

本文欲以John Rawls 的當代正義理論，就理論中最著名的「無知之幕」（Veil of Ignorance）與「差異原則」（Difference Principle），討論在都更案中，社會和經濟制度應當如何設計，以保障最不利者的利益，並討論都更案中程序的設計，是否符合「公平與正義」重要標準。

二、居住正義問題與衝突

在居住正義中，少數不服從多數通常是指一小部分人因為某種原因（如經濟、文化、社會等）不同意或不接受多數人或主流社會在居住或土地使用上的決定或行為。這種行為通常出現在特定的社區或地區，比如在都市更新、土地徵收或都市計畫等方面。這種不服從所引發的一系列法律問題，包括拆遷、補償、甚至是訴訟。然而在都更案中，特別是涉及海砂屋、老舊、可能在地震中崩塌的建築物時，多數居民可能為了保障整體社區的安全而支持都更。當少數不同意的居民因情感因素或上述原因而反對進行都更即可能會對整個社區的安全造成威脅。

另一個方面是制度性的不平等，過去政府和法律傾向於支持都更，使這政策不利於某些弱勢群體，經文林苑案後，居住正義和都市更新強調使用正當法律程序，以平衡不同利害關係人的權益，特別是在涉及公共安全或緊急情況（如海砂屋和老舊建築物的地震風險）。

Rawls正義理論強調，任何社會和經濟的不平等，都必須能夠惠及社會中最不利的人，每個人都會希望自己在最壞的情況下也能得到最好的待遇，這樣就能確保制度的設計是公平和正義的。

三、 Rawls理論下的平衡和建議

(一)保障最不利者：

在John Rawls的社會正義理論中，最矚目的觀點之一就是「保障最不利者」的原則。根據這一原則，社會和經濟制度的設計和運作，該首先考慮到最不利社群的利益。

1.確定「最不利者」在都更中的身份

在都更案中「最不利者」，通常是那些經濟條件相對較差、擁有唯一居住地、或由於其他原因（如年齡、文化、語言等），而在社會和政治參與上處於劣勢的人群。這些人在都更過程中最容易受到不利影響，如被迫遷移、失去社區扶助或面臨經濟困境。

2.保障最不利者的具體措施

(1)全面的社會影響評估：都更涉及土地使用、房地產發展和社區結構等多重因素的複雜問題。在進行都更之前，應該進行全面和深入的社會影響評估，特別是對最不利社群的影響，不僅包括經濟和居住條件，也應涵蓋文化、心理和社交等多個層面。

(2)有效的賠償和補償機制：對於那些因都更而面臨遷移或其他不利影響的人，應提供全面和公正的賠償和補償。這可以是經濟賠償，也可以是提供替代的居住或工作機會。

(3)社會支持和援助：除了物質層面的支持，也應該提供必要的社會和心理支持，如法律援助、心理輔導或職業培訓等。

3.與正當法律程序的關聯

在都更的過程中，「保障最不利者」的原則，應該貫穿於正當法律程序的每一個環節。從初步的規劃和評估，到後續的實施和監管，每一個決策和行動，都應首先考慮到最不利者的利益和需求。

4.Rawls理論的批評與回應

儘管Rawls的「保障最不利者」原則，在理論上具有很高的道德和哲學價值，但在實際應用中也面臨著許多挑戰和批評。這一原則過於理想化，會忽略或削弱其他重要的社會和經濟考量，因此我們可以說，即使不能完全實現它，至少應把它視為指導性的原則。

(二)公平的正當法律程序：

正當法律程序是社會正義和民主治理的核心原則之一。這一原則不僅關乎個體與政府之間的互動，也影響著社會組織和社區發展。在都更這種涉及多方利害關係人和複雜問題的情境中，正當法律程序的重要性，不言而喻。

根據Rawls的正義理論，一個正義的社會制度是所有理性和自由平等的人都能接受的。在這前提下，正當法律程序就成為一個確保各方公平參與和合理解決紛爭的重要機制。

以下將略述公平的正當法律程序應具備的要件：

1.資訊的透明度和可取得性

在都更的各個階段，從規劃、評估到實施，所有相關資訊應該是公開和透明的。這不僅可以增加政府和實施機構的責任和有責性，也能讓各方利害關係人（特別是可能受到不利影響的人），有充分的機會了解情況，並根據這些資訊來做出合理的判斷和選擇。

2.多方參與和代表性

正當法律程序不僅是一個程序性的要求，也是一個實質性的要求。在決策過程中，各方（特別是弱勢和少數群體），應該有充分的機會參與。這不僅可以提高決策的品質和合法性，也是實現社會正義和平等的重要手段。

3.訴訟和申訴機制

即使在最完善的制度和最公平的程序下，也難免會有爭議和不滿。因此，一個有效和獨立的訴訟和申訴機制就顯得尤其重要。健全的機制，不僅可以提供一個解決紛爭和糾紛的途徑，也是保障個體權益和社會正義的最後一道防線。

Rawls的正義框架下，這些要素符合「無知之幕」後的理性選擇，也滿足了最小化最壞結果和保障最不利者的原則。在都市更新這種涉及多方利害關係人和多重價值觀的複雜問題中，一個公平和正義的正當法律程序不僅是可取的，也是必需的。它不僅能夠確保個體的基本權益和選擇，也有助於建立一個更加公平、合理和和諧的社會。

(三)比例原則和最小侵害原則：

在進行都更或其他可能侵犯個人權益的行動時，應該遵循比例原則和最小侵害原則，以確保不會過度侵犯任何人的權益。

1.比例原則和最小侵害原則在都市更新中的應用

在都更這樣一個涉及多個利害關係人和多重社會、經濟因素的複雜過程中，比例原則和最小侵害原則，具有特別重要的指導意義。這兩個原則源於公法和人權法的基本理念，旨在確保政府和其他公共機構，在行使其權力和實施其政策時，不會過度侵犯或限制個人或集體的基本權利和自由。

2.比例原則：合理性與必要性

比例原則要求任何可能侵犯基本權利的行動或決策，都必須是達到合法和正當目的的最合適和最有效的手段。換句話說，這一原則，不僅要求行動或決策本身必須是合法和正當的，也要求它們必須是必要和合適的。

在都更的實踐中，這意味著任何強制性的遷移或土地徵收等措施，都必須是達到特定目的（如公共安全、城市發展等）的最合適和最有效的手段。此外，這些措施還必須經過嚴格的審查和評估，以確保它們是真正必要和合適的，而不是出於方便或其他不正當的考慮。

3.最小侵害原則：限制與平衡

最小侵害原則，要求在達到特定目的的同時，應盡量減少對個人或集體權利的侵犯或限制。強調的是權衡和平衡，即在追求某一特定目的時，應儘量避免或減少對其他重要價值或利益的犧牲或損害。

在都更過程中，通常涉及對不同利害關係人（特別是弱勢或弱勢群體）的利益和權益，進行全面和詳細的評估，並在此基礎上制定出一個既能達到目的，又能最小化不利影響的方案或措施。例如，在計劃對一個老舊和不安全的社區進行都更時，除了考慮到整體社區的安全和發展，還應詳細評估和考慮到可能受到遷移、或其他不利影響的居民的利益和需求，並在此基礎上制定出一個既合理又人道的解決方案。

總體而言，比例原則和最小侵害原則，提供了一個有用的框架和工具，用於在都更這樣一個涉及多重因素和利害關係的複雜過程中，進行合理和公正的決策和行動。透過嚴格和全面的評估，以及對不同利益和價值進行合理的權衡和平衡，這兩個原則有助於確保都更，不僅能達到其正當和合法的目的，還能最大程度地保護和尊重個人和集體的基本權利和尊嚴。這不僅是實現社會正義和民主治理的基本要求，也是建立一個更加公平、和諧和可持續的城市和社會的重要保障。 (未完待續)

參考文獻

1.「文林苑」爭議落幕，都更「革命」尚未成功，蔡志揚，在野法潮， 2014年，第21期，
pp.13-15。

2.都市更新耐震能力不足建築物而有明顯危害公共安全認定辦法，內政部110年11月17日台內營字第1100817485號令訂定發布。

【本文稿經由台灣省土木技師公會技師報同意轉載；未經允許請勿任意轉載】