土地活化及開發

一種都市更新的方式!

城市發展過程中,隨著區域發展核心移轉,總有閒置、雜亂的土地面臨重整及再利用的構想,更甚有都市毒瘤演替為閃耀都心之需;爰此,改造荒蕪的城市角落儼然成為市政建設者的施政重點。

執行方式則藉由地政及工程手段,進行土地整併及打造完善公共設施,工程內容略為道路、整地、雨水下水道、污水下水道、照明、公園、綠地、廣場、停車場等。開發完成後除可促進土地使用與健全都市發展,更是一種大面域的都市更新。

雙胞胎名詞:抵價地、抵費地

土地開發的執行方式可分為區段徵收及市地重劃兩類,兩者概念似有相近,然也有大異之處,一般常有混淆或一知半解之謬誤解釋,筆者試提淺見如后。

區段徵收是將土地全部予以徵收,重新規劃整理由政府取得開發目的所需土地及公共設施用地,其餘可供建築土地則分由土地所有權人領回、讓售或撥用、公開標售、標租或設定地上權等程序以償還開發費用;市地重劃則是將土地重新規劃及開發後,由土地所有權人共同負擔開發費用,並提交可供建築土地做為開發費用抵付。

綜上觀之,兩者間有一重要的土地分配概念,亦即區段徵收係政府將開發後可供建築土地發還地主作為地價補償,簡稱「抵價地」,抵價地比例以50%為原則並不可低於40%。市地重劃則是在開發完成後由地主提供可供建築的土地作為共同負擔的開發費用抵付,簡稱「抵費地」,抵費地比例以45%為限。

簡言之,區段徵收是由政府給付土地(抵價地),而市地重劃則由地主給付土地(抵費地);另就地主分配比例而言,執行區段徵收至多能得到50%可供建築土地,市地重劃則至少能保有55%可供建築土地。此點亦為土地開發過程中,政府與民意歧異所在。

選區段徵收還是市地重劃?

就地主的分配權益觀之,市地重劃似有優勢,惟土地開發執行程序應就實施主體先行探討,亦即計畫範圍是否為都市計畫區或非都市土地,依據平均地權條例第56條規定之精神,新設或舊有都市地區實施開發建設得採市地重劃辦理;而土地徵收條例第四條規定,除上開新舊都市地區實施開發建設外,另針對都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區,屬於使用強度差異性較大之變動,或非都市土地實施開發建設者得採區段徵收。綜合而言,若都計區使用強度變更差異大或非都市土地開發時則採區段徵收,而都市計畫區則採市地重劃執行開發工程。

再就計畫強制性而言,市地重劃依據平均地權條例,其實施者可為政府或民間自行籌辦,較具執行彈性;區段徵收係依土地徵收條例,屬公權力之行使,僅能由政府辦理;爾來屢見民意抗爭之訴,如苗栗大埔徵地事件(編按:新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區)即為區段徵收所引致,進而觸及土地正義等社會面相議題。

補償與安置

在開發階段必然面臨用地取得作業,其中又可區分為土地及土地改良物(又稱地上物)兩部分,土地部分依據土地徵收條例第30條規定需按市價予以補償。而地上物部分應就合法建物、違章建物等時序認定後,再予以不同補償或救濟。其中,各地方政府對於違章建築的補償或救濟標準,又因地方政府相關自治條例頒布時間而有差異,以下略以新北市政府為例說明;根據新北市興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例第6條規定合法建築物應按建物重建費用給予補償費,另第12條規定其他建築物(即違章建物)不予補償費,但得依建造時間給予不同比重之救濟金,其區分原則在於民國81年1月10日(臺灣省政府違章建築物拆除基準日)前,給予合法建物補償費70%、民國81年1月11日至88年6月11日(本自治條例認定基準日)發給合法建物補償費30%,而後則不予補償。

對於執行區段徵收作業,另需考量居民安置措施,所謂安置除狹義的居住空間外,近來更擴及為廣義的就業、求學、工作、等生活面向。具體內容包含劃設安置街廓、設置合宜住宅供安置戶購置、劃設農業專業區供農戶續耕、劃設乙種工業區供既有合法工廠續行業務等。

水能載舟、亦能覆舟!

區段徵收與市地重劃制度涉及城市更新與人民財產、生存之權衡。政策執行前若能本於都市更新的純真,想必開發過程中必能獲取民意的肯定與支持。反之,若無執政同理心縱依相關制度,實難有公平、公義的結果,更甚有引致抗爭、廢除法條制度等情事,如此恐違土地活化的初衷,更將造成民意與開發者之鴻溝,為政者不得不慎!

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