學校年度營繕工程之特性

前言

學校營繕工程在規劃設計時,要考量政府的政策、教育的目標、教學的需求、學生的需要、經費的多寡、與地區的結合等諸多因素,建築師或技師雖較為瞭解工程,但對教育的需求不若學校熟悉,所以好的校園規劃及修繕,必須雙方互相理解及合作。學校年度之營繕工程(修建工程、不含新建工程),與其他政府機關、公民營機構最大不同之處,在於學校營繕工程須利用暑假期間施工,以避免影響正常教學使用及師生安全。其特性如下。

營繕工程管控里程碑目標

以臺北市政府教育局為例,該局針對學校年度營繕工程,管控其「委託技術服務勞務採購」及「營繕工程採購」辦理期程,訂定年度應完成之里程碑(milestone)項目及期程為:1月底前完成委託技術服務勞務採購決標、3月中前完成工程採購上網公開招標、4月底前完成工程採購決標、8月底前應予完工,這些里程碑就是為了督促能執行完成。

學校營繕工程之特性

一、小型工程標案居多:學校在規劃年度營繕工程及籌編概算時,受限於該營繕工程之工期短(約2個月),會盡量避免工程範圍或規模過大,以減少開學時尚未能完工之風險,工程標案經費在500萬元以下為最多。如營繕工程範圍或規模較大者,可考量分成二~三期並分年度執行,或視個案情形檢討是否可區隔成施工區及教學區,且於上課期間施工不會造成過大噪音、振動或粉塵等影響。

二、集中在上半年辦理招決標:每年年初學校辦理之小型委託技術服務勞務採購標案特別多,陸續3月起,就出現學校之小型營繕工程採購招標案件。以基隆市、臺北市及新北市,這3個北部地區之工程採購標案為例,如屬土木包工業得參與投標之案件,依據營造業法第11條規定,僅限登記於臺北市、新北市、基隆市、桃園市及宜蘭縣之業者,故多年來儼然形成一種儘早完成招決標的認知及風氣,除為了工程計畫時程預留作業浮時(float time),以利因應任何延誤辦理期程因素(如多次流標廢標等)外,也可以儘早確定施工廠商(因所有的營繕工程都在搶工班人員),否則工程採購標案在暑期前,越晚上網公告招標,恐越難完成決標,蓋因小型施工廠商之得標案件數,如已達到其自身承做之能量,即不再參與投標,投標意願呈現遞減之情形,亦即每年有所謂「暑期缺工」的現象。

三、部分小型標案承攬意願低:部分營繕工程標案規模較小,未達承攬之經濟規模,利潤不高或甚至無利潤,再加上例如臺北市政府,對於監造單位之兼職現場人員、施工廠商工地負責人,及品管人員之兼任,有地區、件數及職務數之限制,也造成多次流標廢標之因素。為減少造成小型標案之產生,學校年度之營繕工程,應盡量將同類型的標案整併後一起招標,降低管理上之成本,以提高廠商之投標意願;如學校無其他適合同類型的標案可供整併,則學校要積極主動邀請廠商參與投標,或者檢討是否可區隔成施工區及教學區,並避開暑假期間施做。

四、易受陰雨天氣影響:常見在學校易受陰雨天氣影響之營繕工程,如屋頂防漏、操場(跑道)整修、室外(球場)地坪整修、外牆整修、整地工程、油漆工程、鋼構之工地現場組裝焊接、護坡或邊坡工程等戶外工程,依過去經驗,如暑假期間下雨日數過多,或颱風侵臺次數較多,恐影響施工要徑,再加上工期短而無法於開學前完工,因此監造單位及施工廠商一定要有此認知,須趁好天氣時加速趲趕工進。

五、開學後未完工之特別因應:如校舍耐震補強、外牆整修、廁所整修、教室室內裝修及電力系統改善等工程,若開學後未能完工,將嚴重影響教學使用或生活必須,恐造成學校要先備有師生安置之因應方案。包含前述易受陰雨天氣影響之工程,如開學後未能完工,均須考量施工區與教學區完整阻隔、噪音管制及安全的通學步道。學校亦須主動趁集會、會議時,宣導校園工地執行現況及相關安全措施,並擬妥給家長的一封信,由學生攜回給家長閱讀及簽名後收回,以利學校師生、職員及家長,降低疑慮及減少抱怨。

六、驗收合格後一次付清契約價金:由於學校營繕工程標案規模較小且工期短,再加上學校及小型施工廠商,均不諳估驗計價之辦理程序,故工程採購契約大多規定履約期間無估驗計價,俟驗收合格且無待解決事項後,一次付清契約價金。惟部分案件,因施工進度落後、履約爭議、驗收之瑕疵,遲未能改善完成或其他因素等情,造成施工廠商已投入成本,卻無領取估驗計價款而資金周轉困難,且亦影響學校資本支出之預算執行率,所以工程採購契約應規定至少可以估驗計價一次,且可由施工廠商決定是否請領,以減少上述雙輸情況之發生。

七、逾期違約金計罰之履約爭議:部分施工廠商因進度落後,無法於開學前完工,導致開學後校方不同意於上課期間(星期一~五)施工,施工廠商僅能趁週末(星期六、日)及放假日進場施工。又逾期違約金依契約規定為按日計罰,所有日數(包括放假日等)均應納入,不因履約期限以工作天或日曆天計算而有差別,常衍生雙方爭執「是否得以扣除上課期間日數」,爰該爭執點在契約內建議可明確載明規定,以降低履約爭議之重複發生。

常見外界提出之意見及建議事項

一、工程及採購專業度不足:外界對於學校辦理營繕工程採購,常認為校長、總務主任或事務組長等,均非工程專業人員,且很多新任校長或主任剛上任時,也並未有任何的採購經驗,雖上級機關教育局(處)已辦理多場相關採購及履約管理研習,但成效畢竟有限,學校在採購稽核及工程施工查核之成績,也屢見未佳,因此不斷傳出要求提出各種改善方案及精進作為。也有熱心人士曾投書新聞媒體,建議應由專業工務負責,[蘋果日報-致新教長:請改善中小學校工程(賴明煌),出版時間:2018/07/13],另外很多新科校長,在主任歷練階段並未有任何的採購經驗,沒有實戰經驗[蘋果日報-國中校長:學校不為人知的採購秘辛,出版時間:2017/12/22],都顯示出學校辦理營繕工程採購,專業性受質疑的窘況。

二、未規定材料設備應送檢(試)驗:常見工程施工查核小組委員,對於學校營繕工程契約,只規定材料設備應送審,而未有規定材料設備應送檢(試)驗,讓施工廠商存有僥倖之心態,認為第二級品管之品質保證工作未能落實,遂列入缺失要求爾後改善。筆者認為這可能是大型標案的傳統思維,因為小型工程,大部分工項數量都未達檢(試)驗數量之下限,得免檢(試)驗;或因部分工項之數量較少,檢(試)驗費用甚至高於該工項費用,或者檢(試)驗時間較長(恐影響後續進場施做),不盡符合其效益;再者,學校總務處非工程專業人員,對前述之正當理由考量拙於表達,或委員先入為主之想法較為強烈,致長期存在此一缺失意見。

三、同類型工程標案集中辦理:外界經常提出建議,由縣市政府教育局(處),將同一年度相同類型的委託技術服務勞務採購、或工程採購標案,集中辦理(或開口契約),可將採購標案規模做大,並以「模組化」處理,搭配最有利標決標原則,來吸引較大型的廠商參與投標,以提高工程品質。這種想法不外乎是刻板印象上,避免由各校自行辦理,降低發生缺失的機率,也避免由小型廠商得標,以改善品質不佳之情況。惟這種大型標案思維的處方箋,往往忽略了幾個關鍵的因素,致使想法過於淺碟,就是教育局(處)雖有編制工程職系之行政人員,惟人數並不多,無法承擔全部集中辦理標案,除非另行成立總務事務專責單位或任務編組,且工程採購標案規模做大後,仍須考量各校將在地特色與文化,融入校園空間之規劃需求(如老舊廁所整修等),及受限於暑假施工之「暑期缺工」的現象,施工地點亦散落於各校,與傳統的大型標案(工期較長、規劃設計較具一致性),仍屬有別,是否可達立竿見影之成效,尚須有更周詳縝密之作法。

四、重視過去履約經驗及績效:近來政府機關學校,重視投標廠商之過去履約經驗及績效,從中央機關對各機關要求巨額工程採購(2億元以上),以採最有利標決標為原則,以及臺北市政府甚至對於工程採購金額達2,000萬以上之採購案,應採最有利標決標為原則,均可知悉此種理念。基此,緣小型工程廠商良莠不齊,為慎選得標廠商,學校營繕工程乃經常被建議採用:「評分及格最低標」方式辦理,惟因小型工程廠商,大部分之內業文書能力薄弱,不習慣或不熟悉撰寫服務建議書,或猜測校方已有屬意之廠商,反而造成有人領標、卻無人投標之情形,為利儘早完成決標,還要恢復成一般「同質採購最低標」方式辦理,簡化投標廠商之作業,所以執行上不若理論上單純容易。

結語

筆者謹將自身所觀察到學校營繕工程特性,以條列論述,分享給各工程/教育界先進們知悉,希能增進不同專業領域間,跨域上彼此之瞭解與合作。在外界所提供的各項意見及建議事項,部分對學校營繕工程的特性欠缺基本瞭解,套句目前的流行語,作法上要更能接地氣,才會更貼近學校實務面需求。

致謝

在此一併感謝,臺北市中正區忠義國民小學-黃志勇校長、臺北市立忠孝國民中學高毓璇總務主任,對本文提供寶貴的指正意見,也請讀者不吝提出指教回饋意見,共同找出適合學校營繕工程精進,最佳的作業方式。

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