第965期 社論-建構BOT案 政府、投資者與民眾三贏目標

民間參與公共建設,被視為是民營化政策的一環,乃為政府實現國際化、自由化的重要經濟發展策略。其政策目標在減輕政府財政負擔、精簡政府組織人才,以及提升公共建設的效率與服務品質,以達成促進國家社會經濟發展為最終目標,其中又以減輕政府財政負擔最為迫切。

所謂BOT即以興建(Build)、營運(Operate)、移轉(Transfer)方式,推動民間參與公共工程。係指政府規劃之公共工程計畫,經一定特許程序,由民間機構投資興建及營運其中一部份或全部,並由民間機構於一定期限內經營服務,特許經營期限屆滿時,民間機構應將當時所有全部營運資產,依原許可條件有償或無償,概括移轉與主管機關。

然而,檢視目前重大BOT案狀況卻未如預期,例如號稱世界最大BOT 案之台灣高鐵案,其財務危機至今仍未解除;乃至於當前台北大巨蛋BOT爭議事件,引發BOT案是否圖利財團之疑慮。基此,對民間參與公共建設的可行性與成效產生擔憂和疑慮,使人不得不對民營化或公私協力的理論(Public-Private Partnership, PPP)預期效益產生質疑。

一般而言,是否採用BOT興建,基本上考量因素有三:一為效益性:亦即民間要有合理利潤,方具有投資之誘因;二為自償性:亦即政府儘量不出資為原則,除非自償性不足;三為公共利益:亦即確保公眾安全使用與公共服務品質。民間投資報酬率為「財務報酬」,然而公共建設之報酬率,不僅除了「財務報酬」外,也必須同時衡量「外部效益」,也就是為社會帶來之經濟及社會價值;因此,權利金不是促參案件之唯一重點。

政府為了加強民間參與BOT建設計意願,提供各項獎勵措施,例如協助民間取得私有土地,協助長期資金融資及租稅優惠等,無非是公共建設具有促進公益之目的。再者,為了避免民間企業追求私益,與政府所代表之公益無法平衡,政府部門對於該公共建設之興建及營運事項必須適當之監督,以達公益與私益兼顧之雙贏局面。

故BOT方式應著眼於政府與投資者的角色調整,如何強化彼此「夥伴關係」的凝聚力;其次,在民間參與專案立案初期階段,公眾意見與權益該如何被充份納入考量,以及如何減少政治權力更迭,對於民間參與專案的影響,都是重要之課題。

近期BOT個案引發爭議受社會大眾關注,故推動BOT應考量「公共建設」本質,如何避免讓外界有『借公共建設之名,圖利特定財團』 之不良觀感或疑慮,在投資契約設計上可以加以考量。例如可檢討「主體事業」與「附屬事業」應如何平衡;其次,招商時可檢討是否採一次投標,分段開標方式辦理;又考量特許期間政經環境之變化,可檢討是否於契約中載明權利金檢討機制,國外做法是5至7年檢討一次。

政府自2000年頒布促參法後,大力推動民間參與公共建設,無非是希望善用民間資金及創新與經營效率,並活化土地及閒置設施。目前政府財政已達舉債上限,加上社福預算排擠,致公共建設投資預算逐年快速下降之際,善用促參機制已成政府施政之必要方法。然而,BOT案件之推動,必須以提升公共服務水準為核心價值,並尋求如何兼顧社會與經濟發展,非以追求政府最大收入為目的,不應僅以權利金額度取代BOT案件公共利益,去年10月舉行之APEC第21屆財政部長會議,便在聯合宣言中大力宣示公私協力共為夥伴關係,方能創造民間參與公共建設之政府與投資者、民眾三贏目標。

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